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探索办案服务保障中心建设:以数字化组织模式构建司法供应链的虚拟链
——以C市法院办案服务保障机制为研究样本
作者:徐东琪 陈 胜 付 驰  发布时间:2021-06-28 08:57:51 打印 字号: | |

供应链管理是一种现代企业管理方法,强调的是把主要精力放在关键业务上提升核心竞争力,充分发挥其优势,将非核心业务由合作企业完成,实现业务外包(Outsource),获得比单纯利用内部资源(Insourcing)更多的竞争优势。2018年,C市法院借鉴供应链管理方法,遵循司法规律,逐步开始完善司法供应链的理论框架。在该理论框架下,C市法院依靠外包力量和业务庭自身力量规划出各个小微组织,组建办案服务保障中心形成对审判辅助事务工作深度剥离的人员大分工格局。通过大分工将案件办理方式从传统的包产到户转变为标准化生产,是对法院办案工作关系如何适应人案矛盾现状的研究和尝试性调整

随着法院办案数量递增、人民群众对新时代法院诉讼服务工作的期待以及无纸化办案、全流程网上诉讼服务等工作模式对审判事务规范性要求的进一步提升,办案服务保障中心在行政调度能力方面的局限性、司法保障资源的稀缺性等问题便逐渐突显。要破解这些问题,引导办案服务保障机制科学发展,应当将社会评价作为办案服务保障中心机制化运行的总牵引,努力构建先进的法院工作体系。本文试图引入先进的数字化组织管理理念,对“小微组织”的发展方向虚拟链代替实体链促进司法供应链完善升级等问题提出初步设想,以期办案服务保障中心的建设能够回归到诉讼服务工作本身的需求,更加高效地增加司法服务供给侧的供给能力,对提升诉讼参与人的诉讼体验有所助益。

一、办案服务保障中心的现状分析

办案服务保障中心的组织边界就是对内最大程度地剥离格式化工作和重复劳动以及对外最大限度地实现便捷诉讼,这两大边界是具有适应性、发展性和创新性的。在受理案件数、案件特点等条件差异过大的情况下,小微组织模式对每个法院、每个审判部门的适应性都不相同。组织规模不同、供给能力要求不同是当前C市法院各个部门协作团队以及各基层法院办案服务保障中心构建模式不尽相同的重要原因。所以,要因地制宜、科学谋划,把办案服务保障中心的组织边界作为一个重要函数长期研究,制定合理的策略,才能发挥出办案服务保障中心应有的作用。

办案服务保障中心的建设目标

从司法供应链理论针对的优化司法服务供给侧角度来看,办案服务保障中心需要解决的主要矛盾是大量民事、执行案件的人案矛盾,为实现社会公平正义提供更多的支持、创造更好的条件。对内服务法官要着眼于两难三不便两难即送达难和执行难,三不便是指在线阅卷不便、文书撰写不便和系统使用不便。办案服务保障中心一方面要为法官助理或书记员减负,让他们可以有更多的精力来做好“候补法官”;另一方面要使用更加先进的手段为法官办案赋能,使案件办理的过程更畅、周期更短。这个过程不会孤立地只在内部发生作用,当内部的问题被有效解决后,司法服务供给的主要矛盾的主要方面会迎刃而解,对外服务群众一面就自然能解决立案难”“找法官难”“等结果慢等一系列问题。

办案服务保障中心的组织管理模式

在司法供应链理论框架中,办案服务保障中心的组织管理模式是机制化运行,即隶属于不同职能部门的各个保障团队通过共同参与、相互协调、相互协助的方法形成一个协作体系。因此,办案服务保障中心可以充分借鉴现代管理学、经济学理论,建立按事授权、责任明晰的共生型平台组织。对于办案服务保障中心的组织边界问题,则可以参考经济学中的科斯定理进行划定。即当一个生产组织内部的人员、资金、设备等生产要素进行组合时,生产效率最高、成本最低的组合方式构成了这个生成组织的有效边界。

办案服务保障中心的资源配置方式和效能

C市法院2018年年底开始组建办案服务保障中心,2020运行较成熟笔者对C市法院办案服务保障中心的组成人员情况进行统计。2021年,全院共计178人位于事务剥离的各个节点之中,外包项目人员占比77%因此,外包人员已构成事务剥离工作的主体。

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如图1所示C市法院办案服务保障中心以专项事务立项的外包人员共137人,其中(政治部)庭审速录组55人、(诉服办)公证集中送达组14人、(诉服办)邮政集中送达组5人、(审管办)扫描外包组42人、(执行局)公证执行组21抽调业务庭组成“小微组织”的书记员共有41人,其中诉服办1刑事审判庭8人、民事审判庭10人、少年家事庭5人、知识产权8商事审判庭(东区分中心)9人。

审判辅助事务在剥离并标准化运行以后可以通过统筹和归纳不断提升事务处理效率,例如集中送达可大规模提升电子送达比例使文书送达的平均签收时间从传统送达方式的15.6日缩短到2.7。从2018年到2020年,在员额法官数量增幅不大、个人平均办案数增长了22.7%的情况下,基本保持个案平均审理期限没有出现大幅度变化。法官助理及书记员的增幅基本上与案件增幅持平,证明在办案服务保障中心事务剥离运行基本稳定以后审判辅助人员基本上成为了办案力量

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如图2所示2020C市法院全年全院民事案件办结数34948件,比2018年增长了25.4%;个案平均审理期限时长为70.1天,比2018年增长了2.2%。全院民事员额法官平均办理案件246.1件,比2018年增长了22.7%。根据办案系统实际产生的数据统计,办理民事案件的员额法官有142名,比2019年减少了7名,比2018年增长了2.1%参与办案的法官助理及书记员有342名,平均1名员额法官配备了2.4名辅助人员,比2018年增长了33.3%

(四)办案服务保障中心“一体两面”的构建价值

一是对内通过权限管理形成稳定的服务保障结构。权限管理是办案服务保障中心的组织结构快速适应发展变化的关键,在机制化运行的司法供应链中,每个事务的连接都存在责、权、利的交互,权限管理就是重新定义办案服务保障中心的各个岗位和角色,使每个角色都能做到有人负责我配合,没人负责我负责的超强互补机制。在权限管理下,无论办案服务保障中心的组织形式如何变化,都能够通过权限管理形成链接内外、强而有力的司法供应链。

二是对外以诉讼服务为载体获取社会效益。办案服务保障中心是司法供应链连接法院司法服务供给侧和需求侧两端的桥梁,人民群众对法院诉讼服务工作的新要求和新期待能否得到满足是法院实现良好社会评价的决定性因素。我国不适宜成为诉讼大国,因此必须要用好习近平法治思想和六大思维能力,科学分析诉源治理便捷诉讼之间的关系。“诉源治理”与“便捷诉讼”是对立统一的关系。不重视矛盾源头的化解,单纯依靠畅通立案渠道、提升法官办案效率就会引导大量的矛盾纠纷进入诉讼程序解决,既容易使法院不堪重负,又容易激化社会矛盾。但诉讼的便捷性在一定程度上可以反作用于源头,当便捷诉讼成为每个人手中的武器,不诚信的欺诈行为能够很快地被法院惩治,就能够在源头上减少失信违法的侥幸心理和不当行为。因此,办案服务保障中心一体两面的最终目标就是“诉源治理”的基础上通过完善诉讼服务体系做到便捷诉讼,使诉讼可以成为每个守法公民头上的达摩克利斯之剑司法供应链上升到社会治理工具的高度,成为坚持党对政法工作绝对领导的重要工作抓手。

三是对内对外充分协同获取相互促进的共生价值。生态系统的核心是实现系统内部的相互补充和资源循环,系统内部资源进入良性循环后会对整个系统产生反哺效应,促进系统的不断优化和升级。办案服务保障中心为服务对象提供有效的辅助,形成高效的协作集群和强链接,以数据沉淀、深度学习、共享利用、高效协同等创新价值不断激发辅助对象的内生需求吸引更多的用户加入办案服务保障中心并获取助力,促进业务循环增长,形成生态效益。在资源条件恒定的条件下,具有生态效益的组织可以输出当前条件下的最优结果,使增加的投入对组织发挥效能的提升作用直观可测。例如只需要增加一个律师办案协同平台,就可以立即将律师对证据材料的整理成果共享到法官阅卷中,同时在开庭排期方面具备了更具包容性的错峰机制。因此,内外充分协同才是办案服务保障中心未来的核心竞争力,是办案服务保障中心吸引多方参与共建共享的基础条件,是形成自我革新、自我纠错、自我进化司法生态系统的有效路径。

四是促进法院信息化系统提升应用价值。构建信息的对称性和便捷的交互性是做到充分协同的基础。法官必须知道承办案件正在处理的一些关键节点,可以对案件正在办理的事务随时随地核查或下达指令,最好还能够知道自己下一步该做什么最节省时间。要实现这个需求,可以通过开放式的跨域连接在诉前各个环节解决纠纷、梳理证据、层层分流,首先促进法官及时处理、及时回复、规范操作。同时,优先解决各类事务因在系统中操作不便带来的信息化累矛盾,让法官愿意使用、习惯使用才能构建律师端、当事人端、法官端一体化应用,逐步实现审判工作的实质化提速

办案服务保障中心运行中的问题和风险

由于C市法院人案矛盾长期突出,无法从业务庭中直接抽取足额人员形成全链条式的事务流水线,在业务庭的人力资源配置上宜做加法不宜做减法。因此,C市法院通过外包项目引进人员逐步组成事务流水线上的各个车间。由于卷宗安全、案件保密性等问题客观存在,不可能完全依赖于外包人员形成全链条式的事务流水线,所以还有大量需要外包人员和业务庭共同分担的事务。当事务从审判程序中剥离出来时,外包人员业务庭对事务处理和结果认定的标准难以快速统一,不同的认知需要建立高效的共识机制进行筛选和修复,使之成为相互补充的有益成分。但这种高效的共识机制必须通过强而有力的行政管理来支撑,依靠多个职能部门“各出一点力”,但管理归口仍然是分散的办案服务保障中心由于缺乏统一指挥,所以在这方面具有先天缺陷。

松散管理无法满足更高效的协同要求

办案服务保障中心不是一个简单的生产系统,无法按照准全息系统论来解决各个“小微组织”子系统功能耦合中出现的各种机制性问题,它并不具备与“小微组织”同样高效的行政领导体制。因此,当组织体系较为稳定、单一、标准时,通过职能部门之间定期开会、共同制定规则、按需求采购外包项目等办法能够有效保证机制化运行的畅通实现。但是,当处理的事务越来越复杂时原有的沟通协调机制在效率、效果上无法达到及时的同频共振,例如个别职能部门的管理制度与集中保障模式不匹配比起机制化配合更加看重自身的惯性运行,不愿意改变自己的事务处理流程。此外,当外包项目不适应发展需要时,以政府采购方式调整、优化外包项目运行机制的周期过长,使办案服务保障中心难以满足更高效的协同要求。

专人专岗人才梯队培养产生一定影响

人员既是组织体系中最活跃、最关键的因素,又是最不稳定的因素。在缺乏提升空间和难以实现自我价值的环境中,人员的逐步培养和稳定性都难以实现。大部分外包人员由于长期从事专人专岗性质的劳动,仅具备某种单一工作的能力,无法体验和学习更多的知识,导致人才培养梯队的缺失。大部分法院工作人员是为了得到足够的锻炼和成长才来到法院工作,因此并不愿意在事务性质比较单一的小微组织中工作,而是希望能够尽可能多地承担案件的全面事务。

外包项目存在边际成本较高现象

外包项目一般分为按照处理事务的单件计费和按照人数计费两种模式,都应当以最少成本换取最大效果为原则计算驻场人数的配置。在应对不断增长的繁重事务时,直接增加外包人员的数量比升级工作模式见效更快,但会使法院的后勤保障不堪重负另一方面,人力资源管理是一门专业的科学,由于人力资源输出效能在持续性和稳定性等方面无法比拟机器或智能化系统,管理水平不够、执行力度不到位就会出现边际成本大幅度上升的现象。

有人提出应当将速录员作为法庭的一个整体配套,每个法庭配置1名速录员,以此确保排期的案件都能达到100%的保障率。但人力资源管理与信息化设施设备的管理不同,在法庭排期数量完全饱和、案件无缝衔接的情况下,1个法庭仅有1名速录员是无法保障所有案件记录的,包括合理的庭前准备、休整、饮水、用餐等时间都是必须考虑的问题。采集C市法院的开庭排期数据,使用统筹方法进行概算,在每个法庭的排期量随时饱和、不同案件开庭时间无缝衔接的情况下,每个法庭约配备1.6名速录员可完成保障任务。C市法院在办案系统中可用于排期的法庭有83个,理论上需要配备133速录员才能达到100%的保障率。实际上C市法院2021年度共有速录员55名,第一季度已达到95%左右的保障率,由此可见在外包项目管理中的“最后一公里”存在着高昂的边际成本。

外包人员的管理要求与用人成本不完全匹配

政府采购以投标应答作为评审依据,外包项目供应商以控制成本为核心原则,人员的招聘是由外包项目供应商负责的,缺乏政审环节,法院只能通过管理和考核进行事后监督。但是,外包人员在参与法院工作过程中也会掌握一定的公权力,在群众眼中也属于法院工作人员,虽然已在制度中明确外包人员参照法院工作人员管理,但作为活跃因素的可能造成的问题难以穷尽。由于用人成本难以与工作要求完全匹配,所以外包人员的管理风险较高

办案服务保障中心升级为数字化组织的路径

从控制办公用地、减轻后勤保障负担、节约经费等角度考虑,法院宜采用数字化组织模式将各项办案服务保障功能进行串联、整合,以虚拟链代替流水线作业的实体链,实现司法供应链的全链条信息处理。“虚拟链”可以很好地解决服务提供方与服务对象之间信息不对称的问题,提高应对处理复杂事务的能力,使办案服务保障中心从单维度的事务剥离转变为多维度的协同共享,创造多元化价值,赋予一体两面全新内涵

(一)构建应然的变革管理框架

提升办案服务保障中心的诉讼服务能力、审判辅助能力不能过度依赖于集中的形式,应该构建适应现代化办案需要和新型诉讼服务方式的变革管理框架。在变革管理框架中,需要有针对性地对办案服务保障中心的各项功能进行合理调整,即保留并优化能够解决实际问题的功能,削弱或取消实际意义不大的功能。对集中送达、庭审速录、卷宗流转、文书印制、扫描归档、上诉办理、生效核查、文书上网等辅助事务不能机械地要求其必须以看得见的小微组织形式存在,而要根据实际工作需要不断迭代实现方式,或根据发展需要对小微组织进行设立、变更、整合和撤销。

(二)以实践经验转化为知识驱动

办案服务保障中心的运行实践极具战略价值,比如集中送达一举规范了眼花缭乱的法院文书模板,卷宗流转工作机制一举解决了12368无法查询案件详细进度、部分指定再审案件压案不立的问题。因此,在数字化转型中,办案服务保障中心的运行实践会不断地累积,其制度、操作规范会不断地优化、应用、反馈、升级,促进新的软件系统创新,使法院软件系统发挥应有的作用。法院软件系统发挥作用的大小,又可以反作用于办案服务保障中心,作为评价办案服务保障中心是否先进、是否存在设立必要性的关键。办案服务保障中心的实践经验、制度机制和软件系统是补充和完善司法供应链理论的重要组成部分,当运行实践不断归纳总结为知识体系后,就形成了以知识体系驱动组织运行的模式。在此模式下,牵头部门、责任部门与具体管理人员的作用会逐步淡化,可以彻底解决各个分散小微组织在连接过程中产生的不确定性问题,实现规范性的权限分配管理运行机制。

(三)建立授之于渔的服务逻辑

从人员大分工到数字化转型是底层逻辑的变化。在人员大分工、流水线集中的模式下,办案服务保障中心是按实际供给能力提供服务的,即有多少人产生多少服务,极有可能在人案矛盾大爆发时出现巧妇难为无米之炊的情况。而数字化转型的特点是使办案服务保障中心可以突破物理空间和人力资源的边界,以打造智能的工作体系为目标不断提升,使提供服务的逻辑从按能分配转变为按需赋能,更接近司法供应链的实现目标。

(四)实现资源配置的合理创新

更高纬度资源配置的能力来源于对全新司法价值的创造,只有创造价值才能吸引法律职业共同体投入资源、共同参与,将数字化组织的优势发挥出来。在数字化世界里,流量即资源,将办案服务保障中心打造成为具有互联网思维的共生型平台是获取高纬度资源配置能力的有效办法。共生型平台是一种新型的诉讼服务网络体系,对加入平台的供给侧角色可以增强其供给能力,对加入平台的需求侧角色可以使其更加便捷地获取法律服务及诉讼服务。办案服务保障中心作为共生型平台就具备了融入更广泛应用场景的能力,为提升一体两面的司法服务能力注入更加强劲的能量。

(五)在数字化转型中逐步解决法院信息化建设积弊

信息化技术与业务之间的充分融合是一个反复尝试的过程,难以避免出现重视功能、轻视交互的问题“研用同步”是造成法官使用软件不便、操作负担过重的主要原因在办案服务保障中心实现数字化转型的过程中,应当提升外包项目的档次和工作水平,将塑造法院软件产品的要求直接合并外包业务工作要求中,允许外包公司自带信息化工具进场,把应用系统是否好用这个问题转化为外包项目能否赢利,孵化人工+智能一体化的服务公司,让公司利用自身优势来啃软件不好用这个硬骨头。

(六)以卷宗管理为核心形成全链条式的集中处理模式

推进法院民事案件全流程无纸化工作,将过程卷宗的管理完全剥离出来,进一步减少办案服务保障中心与业务庭之间的材料交换和重复组装,使办案服务保障中心以完善过程卷为核心,围绕卷宗材料的收集存放、扫描编目、要素采集、地址采集、文书生成、送审法官、审核回执等一系列工作,彻底形成从立案到归档结案的责任闭环。在这个过程中,只要充分做到与业务庭的及时反馈和沟通,确保业务庭调卷的安全和便捷,将服务保障与全流程的卷宗管理融为一体,就能够形成全链条式的集中处理模式。

(七)以平滑的事务剥离衔接为目标搭建办案外挂

审判辅助事务的集中和剥离与结果的反馈检查构成完整的闭环。在包产到户的模式中,审判辅助事务是一边处理一边检查的,但在标准化生产的模式中,由于办案责任与审判辅助事务无法同步剥离,所以审判辅助事务必须回归到办案团队进行专门检查。而专门检查就意味着要对整个事务逻辑进行重新梳理和校对,比自己认可自己做的事情这种亲历性检查更加繁琐,弱化了办案服务保障中心的保障效能。因此,必须建立平滑的事务剥离衔接机制,不仅要让事务简单地出得来,还要让它简单地回得去。一方面,可以继续参照ISO31000风险管理标准加强风险管控、质量控制和初审把关,增加审判团队的信任感,减少常规检查工作量;另一方面,应当为法官提供办案外挂,以及时的信息反馈、问答式交互和智能填写协助法官能够一键处理更多的审判事务,让法官真正拥有获得感,消除可能出现的鸡肋效应

(八)以网上诉讼服务平台为虚拟链的主干载体

网上诉讼服务平台基本涵盖了一体两面的全部重要内容,但其主要问题在于稳定性、交互性、可视性、智能性不足,导致法官端参与积极性不高,未能有效形成司法供应链的虚拟链形态。要完成虚拟供应链的构建,其核心就是对网上诉讼服务功能进行充分优化甚至再投入,将其彻底打造成为全部事务链条的授权中心、处理中心、生产中心和供给窗口。要认真分析目前一些不符合业务逻辑、不适应司法规律的问题,改变法院被动使用信息化技术的常态,基于司法改革的逻辑,打破办案服务保障中心在空间和人员上的连接壁垒,将审判辅助事务分解为碎片化处理模式,对同质同类事务进行合并处理,为审判团队提速赋能,提升诉讼参与人的直观感受


 
来源:审判研究2021年第14期
责任编辑:研究室

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