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失信信息公开制度下的被执行人权利保护问题研究
作者:刘 泓 倪望博  发布时间:2021-02-19 16:36:35 打印 字号: | |

一、我国现行失信信息公开制度的现状及问题

失信信息公开制度自实施以来,对于促使被执行人自觉履行法律义务,惩戒失信被执行人,推进我国社会信用体系建设发挥了重要作用。但由于这项制度目前还处在建立完善阶段,在理论和制度方面仍然存在诸多问题亟待解决。笔者拟从学理和制度两个层面来分析归纳其存在的主要问题。

(一)我国失信信息公开制度的现状

2016年7月,浙江省舟山市中级人民法院开始将下一级法院提交的所有被执行人失信信息放在官方微信公众号“舟山法院”上公开,并对已关注的微信用户进行文章推送。同时该院又与广电局合作,在其名下最具市民关注度和较高用户活跃度的“无限舟山”客户端平台上新增设了“微法院•曝光台”栏目,定期曝光该市的失信被执行人信息。 实施该举措一年多以来,共曝光“老赖”12期,每期少则10人,多则70余人,累计301人登上过曝光台,其中有20多名被执行人在被该方式曝光一段时间后,不堪社会舆论和朋友圈的巨大压力,主动联系执行法官及时履行了或让其亲友暂时代为履行了债务。该市执行难的困境在短期内得到了极大改善,但这种“高效”的执行手段似乎也同时带来了许多负面的影响。浙江省舟山市中级人民法院曾接到多名被执行人的反映,称自己已履行了相关债务,可是在很多微信文章的曝光名单中仍旧可以查看到自己的个人信息。法院调查后发现,原来法院虽然及时地对符合撤销条件的失信被执行人信息在其授权公布的媒介上进行了注销。但其他未经授权的微信公众号对之前公开的“老赖”信息却已经大量转载。并且这些微信公众号往往没法进行实时编辑功能,其将曝光信息在手机客户端转载推送后,如果需要注销相关信息只能通过删除整篇文章的方式,但这样无疑会影响该平台在订阅、分享等方面的考核要求,所以积极主动删除的情况较少,因此造成一部分失信被执行人的信息发布到曝光台后却无法得到及时删除或屏蔽。此外,也有不少群众由于不知情还继续在微信朋友圈转发分享该类信息。

这种“不公正”的现象让一些被执行人感到自身合法权益受到严重侵犯,要求法院必须立即妥善处理并赔偿其精神损失,个别案件甚至一度引发群体性事件。    

(二)失信信息公开制度存在的问题

1.侵犯被执行人的隐私权。隐私权,一般是指“自然人享有的私人信息受法律保护,不被任何组织或个人非法搜集、知悉、利用和公开等方式侵犯其私生活安宁的一种人格权 ”。自2009 年最高人民法院开通了“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台”,公众通过登录该系统可以轻松地查询到某自然人是否为失信被执行人、未履行的债务、失信行为的表现等详细信息。确实可以达到用舆论的力量来敦促失信被执行人尽快履行义务的目的。但对于那些与案件执行关联性不大的个人私密信息,如身份证号码、年龄、性别、个人照、家庭住址等的公开曝光,则在一定程度上侵犯了被执行人的隐私权。

笔者认为,对于普通大众而言,一般只要能大致辨认出与其有利害关系的人或熟人是否在失信名单中即可,而并不需要知晓其如此详细的个人私密信息。如果未经被执行人同意将与公共利益无关的个人私密信息进行无差别曝光,实属对被执行人隐私权的侵犯,并且还可能会导致这些被曝光的个人信息被不法分子利用,进而给被执行人带来人身财产安全的严重损害。以身份证号码为例,由于其具有唯一性和特定性,加之在我国的特殊地位,因此它在公民日常生活中的作用十分重要。人们无论是到银行办理开户、入学报到、求职,还是报名参加各种考试等重要事项都需要使用到身份证号码,一旦被人冒用,通常将会给个人权益以及社会正常秩序带来巨大损害。例如北京市的石某就曾遭遇过不法分子恶意冒用本人身份证号码去办理了40多个全球通手机卡号并欠费上万元,但本人的身份证却从来没有遗失或出借过的“离奇案件”。 事实上大部分公民并不是通过名单中的身份证号码来辨识出失信被执行人的,而大多是根据其姓名、职业、职位来确定。因此,在失信名单中公布被执行人的身份证号码其实并没有太大必要,反而容易带来被执行人个人信息被非法利用造成人身财产受损的隐患。

隐私权制度设立的初衷是为了保护公民的精神世界不受任何组织或个人的非法侵扰,进而有效地保障作为一个人所应有的人格独立和自由。被执行人的失信行为虽然是违背法律和社会诚实守信道德要求的, 但其作为一个公民,也理应享有作为“人”所必不可少的最基本的人格尊严权和生活安宁的权利。如果把他们的年龄、性别、个人照、家庭地址等私密的个人信息肆意地公之于众, 无疑会对其经济交往、精神安宁等方面造成不可挽回的损失。即使他们后来迫于舆论压力及时履行了债务,但今后的正常生活和工作依旧可能会因此次曝光而受到长久的影响。

2.侵犯被执行人的名誉权。名誉权,一般是指“自然人或组织对其自身名誉所享有的维护其社会公正评价而不受他人侵犯的权利”。 我国的失信信息公开制度以向社会公开曝光被执行人的失信信息作为信用惩戒威慑手段,试图将其与其他普通民众区分开来,降低公众对于被执行人的社会整体评价,从而减损其个人名誉,并最终达到催促其尽快履行相关债务的根本目的。这作为信用惩戒的一种必要手段本无可厚非,但如果对于被执行人的失信行为和个人信息不加区别的进行笼统曝光这并不合理。

笔者认为,虽然《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《失信信息规定》)第一条列举了纳入失信名单并进行公开曝光的六种情形,但在司法实践中失信被执行人失信行为的具体情况却是多种多样,其应当履行的生效法律文书所确定的义务,无论在性质上还是数额方面都可能存在较大差异。部分失信被执行人逃避执行情节较微、没有履行的债务标的额也较小,而部分失信被执行人恶意逃避执行情节较严重、没有履行的债务标的额特别巨大,若不加区分地将两者都录入失信被执行人名单之中,并进行毫无差别的信用惩戒,对当事人则会有不公正、不公平的对待之嫌,或造成惩罚“畸轻畸重”的结果。此外,由于债权人的收入水平和生存保障等情况存在差异,所以被执行人履行债务的紧迫性和未履行债务的罪责性也存在不同。而在目前的失信信息公开制度下,法院只是简单地将被执行人的失信信息放在一起进行笼统的无差别曝光,会导致所有的失信被执行人其社会评价的一致降低,甚至有可能一辈子被贴上“老赖”的标签,这无疑也是极不公平的。在刑事诉讼领域,如果罪责刑不对等则属于量刑不当,同样在民事诉讼领域,如果对于不同性质或不同情节的失信行为,却采取同样的惩罚手段,同样也有违民法的平等、公平原则。

3.失信信息公开的制度缺陷。自我国被执行人失信公开制度实行以来,一些问题也逐渐暴露出来。一是名单录入程序的恶意启动。根据修改后的《失信信息规定》第五条第2款,失信名单的录入既可以依当事人的申请启动,也可以由法院依职权决定。而现实中存在债权人故意提供错误的被执行人信息的情形,待法院根本不能联系到被执行人时,就向法院申请将其纳入失信被执行人名单并对其进行信用惩戒。之所以会出现这种情形,主要是由于实践中法院为了节省司法机关有限的人力物力资源,对于法律规定可以由当事人承担举证义务的事项,会尽量避免由法院自己主动依职权调查取证,并且对于当事人提供的申请和相关证据,大部分情况下也只做形式审查,只要符合形式要件,即可启动失信名单的录入程序,所以极易造成被执行人在不知情的情况下就被恶意纳入失信名单之中。二是失信信息删除或屏蔽滞后。虽然根据《失信信息规定》第十条,对于被执行人已履行完生效法律文书确定的债务或双方当事人已达成执行和解协议且已履行完毕的,法院应当于三个工作日内及时删除失信名单中的有关信息。但由于没有明确失信名单系统退出后各协执单位通报机制,所以在司法实践中时常出现的情况是,法院一般都能在三个工作日内依法审查并及时删除失信名单系统中已公开的被执行人信息,但工商部门、征信中心、机场、铁路局等协助执行单位却需要一周甚至更长的时间才能撤销已公布的相关信息,而这很可能直接导致当事人无法正常及时地进行融资信贷、高消费出行、资质认定、招标投标、政府采购、市场准入等活动,从而对被执行人的正常生活或企业的生产经营及信誉产生非常不利的影响。 此外,各地法院采用的媒体曝光方式虽然威慑力较强,但信息公布后却容易被多次转载,这极易造成“永久曝光”的后果。若法院听之任之,不加管控,极可能会造成被执行人名誉无法得到及时有效恢复,隐私权被继续侵犯的恶果。这必然会有损公众对于司法机关的信任,使公众对司法公正产生质疑甚至引发群众信访。三是缺乏配套监督机制。尽管《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条规定检察机关在民事执行过程中享有监督权,可就当下的司法实践来看,检察机关对法院的民事执行活动的监督事实上是极其缺乏的。任何执行程序要想取得良好的实效,就必须建立与之配套的合理有效的监督机制,而目前失信信息公开制度的监督程序在新的司法解释出台以后,仍然处于缺位状态。此外,失信信息公开制度惩戒督促作用的充分发挥,除了依靠法检部门之间的监督合作,适度的社会舆论监督机制同样也必不可少。因为社会舆论除了会对民事执行程序和结果的正当性、合理性进行有效监督,同时也会对失信的被执行人施加巨大的道德压力,迫使其尽早履行债务,进而有助于提高民事执行的效率。 因此,不管是检察机关监督机制,还是社会舆论监督机制,均未完整协调地构建起来,这不仅有碍于充分利用失信信息公开制度“惩教合一”的功能,同样最终也会阻碍民事执行效率的提高。

二、典型国家的相关制度借鉴

纵观各国的执行立法,德国和韩国在执行方面设立了较富特色和成熟的信用惩戒制约机制,这对于我国完善失信被执行人信息公开制度,同时促进对被执行人合法权利的保障具有借鉴意义。

(一)德国债务人名册制度

德国的债务人名册制度从1898年开始确立至今,已经历了100多年的实践检验与不断完善。该制度确实发挥了对失信人进行信用惩戒和维护交易秩序的重要功能,其主要内容如下: 

1.名册信息的公开与限制。债务人名册由联邦各州的中心执行法院负责记录和保管,任何自然人或组织想获取债务人名册的相关信息都可以向该地执行法院提出申请,同时通过联邦中央的网上查询平台也可以查阅到各州债务人名册的内容,后来为了保护债务人的隐私权不受侵犯增加了目的性的限制。根据《德国民事诉讼法》第882f条的规定,经证实可以查看债务人名册信息的目的须为以下情形之一:(1)为进行强制执行的目的;(2)为进行法定事项的资质信用审查;(3)为审核是否符合享有公共福利政策的条件;(4)为避免债务人不履行支付义务导致的经济不利影响;(5)为进行刑事诉讼程序或执行生效法律判决;(6)为获取关于本人的名册信息记录。该条还特别规定,名册相关信息的使用只能基于先前申请时的目的,申请目的一旦实现以后,应当及时主动删除该信息。此外,对于信息副本方面,尽管德国法律也规定了发送信息副本的特殊情况,但同时也规定信息副本必须保密,即禁止提供给任何第三方。待执行终结后,信息副本应立即予以销毁,并且该条名册信息不允许再被查询。

2.名册信息的删除。从被录入债务人名册开始算起,名册信息保留的期限一般不超过3年。而由破产法院录入的名册信息,保留期则为法院拒绝请求裁定作出之日起不超过5年。但《德国民事诉讼法》第882e条第3款为该期限设置了可以提前删除的例外情形,包括:(1)债权已得到完全清偿;(2)将债务人录入债务人名册的理由已不存在;(3)提交的执行决定的正本信息表明,将债务人录入债务人名册的决定己被撤销或者决定暂缓录入债务人名册。

(二)韩国债务不履行者名簿制度

韩国的债务不履行者名簿制度最早可追溯于2002年的《韩国民事执行规则》,而在执行法典修订完成后便将其纳入其中,并进一步设置了更加完善的名薄登载程序。其主要内容如下: 

1.名簿的保存和管理。录入请求必须以书面的形式申请并且需要阐述其理由。作出录入债务不履行者名簿决定的执行法院同时负有保存和管理名簿档案的义务和责任。司法辅佐官需要负责将债务不履行者名簿的副本分别送达到债务人住所地市、区、邑、面的行政长官,金融机关以及其他相关部门的负责人。虽然《韩国民事执行法》规定任何组织或个人均可向法院申请查阅或复印债务不履行者名簿,但是同时禁止以印刷品的形式公开发行债务不履行者名簿。

2.名簿的信息删除。名簿信息的删除只有两种途径:一是依债务人或债权人申请删除;二是执行法院依职权主动删除。如果是债务人申请删除的,司法辅佐官必须根据是否具备债务人已经履行偿还义务的事实或者足以证明债务已消灭的其他事实进行判断,才能作出是否同意将债务人信息从名簿中删除的决定。同时,申请执行人也可以向司法辅佐官提出异议,司法辅佐官应当对其异议作出及时裁定。另外,《韩国民事执行法》还专门规定了债务不履行者名簿信息的最长保留期限为十年。

三、失信信息公开制度下被执行人权利保障机制的完善

(一)信息公开前置程序

《失信信息规定》规定了被执行人被录入失信名单程序的启动方式有申请执行人申请启动和法院依职权启动两种。鉴于当前我国执行难问题的严重性和普遍性,笔者赞成保留依申请执行人申请和法院依职权启动这两种方式。但现阶段为最大程度避免错误将被执行人纳入失信名单、失信信息录入错误以及申请执行人恶意申请启动而造成被执行人合法权益受损的情况发生,应进一步细化失信被执行人名单的启动和录入的法定程序,并明确规定人民法院对纳入失信被执行人名单申请的实质审查义务。具体建议是在《失信信息规定》的第七条第2款后,增加1款“人民法院在将被执行人纳入最高人民法院失信被执行人名单库和通过其他方式公开被执行人失信信息前,应对拟纳入名单库的被执行人是否符合本规定第一条纳入失信被执行人名单的情形以及拟公开的失信信息是否合法准确进行全面审查”。同时可以借鉴德国的债务人名册制度,对于具备相应条件的被执行人可以免于失信名单的录入或者暂缓录入,而后如果有证据证明被执行人是故意逃避执行的,则法院可对其采取司法拘留或罚款等惩戒性措施。对于接到法院执行通知书及纳入失信名单风险提示后,仍未依法申报财产、申报不实或有财产转移,故意逃避执行等情况的被执行人,法院应先对其发出《预曝光通知书》,告知其个人失信信息将同时会在媒体上被曝光,如果3天内主动与法院联系并积极履行法定义务,则可免除对其曝光惩戒。此外,还应单独增加对恶意申请人的惩罚性条款。比如规定“申请执行人向法院提供虚假联系方式,试图恶意申请将被执行人纳入失信名单的,法院查明后可对其采取罚款或拘留等惩罚措施。”

(二)信息公开方式和内容缩限

向社会大众不特定地传播失信被执行人的个人信息确实具有非常好的信用惩戒效果,但是在各地的司法实践中似乎有些矫枉过正。法律应当是公平合理地保障权利的实现,尽管公权力有时为了有效保护其中一方的权利而对另外一方的权利加以限制甚至是惩戒,但这种减损同样也需要遵循责与罚相对应的原则。因此,从目前来看立法还应当对信息公开的方式和内容增加一些限制性的条款。具体来说,根据信息获取的不同途径,应当倡导使用那些具有可撤销或屏蔽功能的信息公开平台。比如最高人民法院的失信被执行人名单信息公布与查询平台与各地法院的公告显示屏、公告栏等由于为法院直接所掌握,对被执行人相关信息的修正或删除方面具有及时性和准确性。但是对于新媒体、广播电视以及互联网等公开平台,发布信息后的撤销过程比较缓慢,而且极易被其他载体所转载或储存,甚至导致恶意利用公开信息的情况发生,所以应当对这些曝光平台的使用加以限制或者直接禁用。

同时,在公开失信被执行人信息时应严格按照法律规定,只公开其姓名或名称、身份证号码或组织机构代码、执行法院、省份、执行依据文号、立案时间、做出执行依据单位、生效法律文书确定的义务、被执行人的履行情况、失信行为具体情形、发布时间共11类,而与案件执行关联不大的其他信息如性别、年龄、个人照、家庭住址等一律不得公开。另外,各地方法院向最高人民法院提交失信被执行人信息时,应当提交完整且准确的身份证号。但面向外界公开被执行人的失信信息时,应当进行区分:如果是向其他协执单位通报,则报送该失信被执行人的完整身份证号,以确保协执单位能够准确有效地对失信名单上的被执行人进行相应的信用惩戒;如果是向民众曝光失信被执行人信息,则应当根据具体情况采取精确公开和模糊公开两种不同的方式。对于精确公开,应当要求查询失信被执行人名单信息的任何组织或自然人,都必须事先进行实名制注册后方可查询,并且严禁任何形式的复制、传播行为或者以其他不正当目的利用名单信息。对于模糊公开,则需要进一步设定统一标准,只允许法院公开与案件执行相关且能大致识别被执行人身份的最少个人信息即可。鉴于个人身份信息具有隐私性,所以应当对身份证号码采取限制公开的方式,将失信被执行人的身份证号码予以全部屏蔽,以避免被执行人的个人信息为不法分子所利用而对其人身财产造成无法挽回的损失。

(三)信息删除或屏蔽通报机制

法院首先应着重加强自身曝光媒介的建设与维护,为社会提供最权威、最可靠、最准确的失信被执行人信息官方查询服务。如确实需要借助于其他媒体平台来曝光被执行人失信信息的,该平台也应当具备较强公信力和文章推送后的删除或屏蔽功能。另外,建议被授权的发布平台在曝光之前可以采用以下技术措施降低信息不当扩散风险:首先,可以在公开的失信被执行人名单上添加授权发布单位名称的永久性水印,主要目的是为防止恶意盗图情况的发生;其次,可以在文章末尾处以添加一段法律责任文字声明,例如“以上公开信息任何组织或个人未经相关部门授权不得随意转载,否则因此而产生侵权后果的,应自行承担相应法律责任”。同时,法院作为失信信息公开制度的主导方和主要执行者,还应当与各协助执行单位加强信息交流与共享,确保失信被执行人信息能在各执行部门间得到持续准确的更新。当被执行人从最高人民法院的失信名库中被剔除后,法院应尽快向相关协助执行单位通报并通知相关部门及时解除相应的惩戒措施。

(四)执行监督机制

一项良善优秀的制度如果没有与之配套的监督机制,往往最终无法实现制度设立的初衷。失信信息的公开会带来对被执行人权利的全方位限制,并且信息录入错误可能会对失信被执行人起不到应有的惩戒作用,反而影响执行工作的顺利进行。因此,对于民事执行过程和结果的监督管理尤为重要。首先,地方法院可以设立执行监察组负责对信息录入的监察。一旦发现存在错误的数据或文本,应当予以及时修正。其次,落实专人负责曝光数据的收集与报送。对于人手比较紧张或曝光人数较多的地区,可以采取集中发布制,由市中院对辖区内的所有失信被执行人信息进行集中性的公开。最后,设立合理的奖惩机制调动执行工作人员的积极性。对于是否认真督促失信被执行人履行债务或未及时删除注销信息导致对当事人利益受损等情况,应分别记入法院内部的执行考核奖罚机制并给予相应评分,以保证失信被执行人信息公开制度的规范施行。除此之外,检察机关应当加强在民事执行方面的有效监督。如果检察机关发现法院执行工作存在任何问题,可以向同一级的法院发送检察建议书,该法院在收到检察建议书后1个月以内应当做出及时妥善处理并将处理后的结果以书面形式反馈给检察机关。

实行失信被执行人信息公开制度,是最高人民法院解决民事执行难问题的有效措施。虽然目前在实践中这一新兴制度确实在短期内迅速提高了法院的执行效率,但是在其具体施行的过程中的制度本身保障机制的不完善和实践中对于被执行人合法权利保护的漠视等问题也渐渐凸显。德国的债务人名册制度和韩国的债务不履行者名簿制度均对被执行人的合法权益给予了充分的制度性保障措施并加以严格地落实。我们国家应当在深入研究其完善科学的制度建构基础上,结合我国的司法实践,设计完善出最符合中国特色的失信被执行人信息公开制度,以便在彻底解决民事执行难这一社会顽疾的同时,兼顾好对被执行人合法权利的保障。


 
来源:崇州法院
责任编辑:研究室

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