当前位置: 首页 > 法律研究 > 审执论坛
回归自然:恢复性司法理念下的环境修复补偿机制之实证研究
——以13份环境资源公益诉讼刑事附带民事判决文书为视角
作者:张广宇 廖璐遥  发布时间:2020-03-02 16:31:56 打印 字号: | |

一、刑事审判中“环境修复”概念厘定

在恢复性司法理念引领下,我国生态环境案件的审理重点已逐步转移到对环境公共利益的救济层面,“环境修复”已成为我国司法机关处理生态环境损害案件中的首选救济方式,也是当前环境司法审判的根本价值取向,即便是在以惩罚犯罪为主要目的的刑事审判中依然要遵循这一价值取向。为了更清晰地把握“环境修复”在刑事审判中的内涵与外延,笔者梳理了最高人民法院出台的环境工作方面法律文件及司法解释中对“环境修复”概念的阐释。

通过对相关法律文件的梳理,最高人民法院明确要求各级法院要树立以修复为主的现代环境资源司法理念,将生态环境修复作为环境司法审判的根本价值取向,并且在制度构建方面不断丰富完善,修复环境已成为法院判决被告人承担环境损害责任中最主要的方式之一,之后将进一步丰富完善环境修复效果评估等相关制度以指导司法实践。

“环境修复”是旨在以“恢复原状”为目标的一种责任承担方式,与之相辅的替代性修复方式则是在因污染大气、水等具有自净功能的环境介质导致生态环境损害,在原地修复已无可能或者无必要的前提下,采取的包括支付生态环境修复费用、区域环境治理、劳务代偿、从事环境宣传教育等对受损生态环境予以修复的方式。《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》中对“替代性修复”的细化规定填补了司法实践的空白,并提供了具有可操作性的规范措施。

综上,笔者认为,环境资源刑事审判中的环境修复补偿机制应当是司法机关在能动司法和修复性司法理念引导下,充分利用现有的制度条件,在办理破坏环境资源类刑事案件中创设的一种旨在使被犯罪行为破坏的生态环境恢复到被破坏前的功能和作用的责任承担方式。

二、刑事审判中的环境修复判决实证研究

为了研究当前司法实践中环境资源刑事附带民事公益诉讼案件在环境修复与替代性修复方面的具体做法,笔者从全国多个省、市法院及笔者所在法院随机收集了13份环境资源公益诉讼刑事附带民事判决书,并对其进行实证研究,发现审判机关对破坏环境资源被告人判处环境修复措施的方式各不相同,其中不乏各种创新。

根据随机收集到的文书来看,各地司法实践中所采用的环境修复措施大致可以归纳为以下几种主流模式:

1.直接修复环境模式。该模式主要要求被告人对其犯罪行为破坏的生态环境进行直接修复,与“恢复原状”相类似,并且会附带判决“若被告人不履行修复责任则需承担修复费用”作为补救性做法。前三个案例均涉及对环境直接恢复的判决内容,如“原址恢复”“恢复林地原状”等。

2.修复费用承担模式。环境修复归根结底还是需要大量的经费作为支撑,所以各地法院在对生态环境破坏犯罪案件进行判决时都会判令被告人承担相应的生态环境修复费用、环境资源损失费用等,通过这种给付金钱的方式承担环境损害责任。该种损害责任的承担范围包括生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及其他必要合理费用。从刑事审判实践情况来看,有些地区法院判令被害人承担生态修复费用或是履行修复行为,二者择一而为,也有部分地区在判令被告人履行修复行为的同时还要承担环境修复费用。

3.补植复绿模式。该模式主要适用于毁林型犯罪,通过采用补种苗木的方式实现对被滥伐、盗伐或毁坏的森林资源进行生态修复的目的。该种环境修复方式最早是由福建省开始运用,随后在全国各地推广并不断发展至今,现已成为我国毁林型犯罪中修复森林资源的最主要方式。例如在四川省大邑县人民法院对滥伐林木的被告人魏某作出的刑事附带民事判决中就判令其补种相应数量的桂花树或楠木树,以实现生态环境修复,刑事附带民事公益诉讼人联合大邑县环保局等部门实地调研被告人所毁林地情况后,向被告人专门指定了另外一处地点进行树木补植,并未采取原地补植,不同于表1中第三个案例判决的“恢复林地原状”。

4.放流增殖模式。在非法捕获水产品罪及非法猎捕动物类相关犯罪中该种模式是主要恢复模式,即通过购买鱼苗种苗放入水域或通过放生其他动物来实现对生态要素的修复。例如表1中案例十、十一,检察机关均诉请判决由被告人承担放流增殖的环境修复责任,但案例十中人民法院基于被告人被羁押,不具有购买鱼苗进行增殖放流的客观条件,且对购买鱼苗进行增殖放流的方法和技术要求均不清楚,不具有进行增殖放流的能力,遂判决由被告人赔偿生态环境修复费用,用于修复被告人造成的生态环境损害。

5.土地复垦模式。该情形是直接针对破坏土地资源的行为人,旨在恢复土地和土壤功能的生态修复模式。如表1中案例二、八、九均判令破坏土地的被告人承担对土地进行复垦的责任,复垦的最低标准要达到恢复基本农田种植条件并经验收合格。

三、刑事审判中环境修复补偿机制的价值与功能

(一)填补生态环境损害救济空白

生态环境损害,从字面狭义理解是指生态环境自身所受到的损害,其不同于因生态环境遭受破坏而引起的人身损害和财产损失。修改后的《中华人民共和国环境保护法》在第六十四条中增设了“破坏生态应当承担侵权责任”的规定,该条规定明确了生态损害责任适用《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》),然而《侵权责任法》在制度设计上的基本逻辑前提是救济私权损害,需要由确定的直接利害关系人启动、参与救济程序。而破坏生态环境侵害的是社会公共利益,是社会公众共同享有的生态环境利益被侵犯,其往往没有直接、明确具体的被侵权人。环境修复补偿机制以恢复性司法理念作为指引,在现有的刑事诉讼制度规则框架内,通过鼓励被告人积极实施环境修复、补偿等具体行为,尽可能地将受到损害的生态环境恢复至原有状态,使环境犯罪领域的生态损害救济之空白得以填补。

(二)对传统民法损害赔偿制度的功能局限予以弥补

恢复原状是民法中承担损害赔偿责任的基本方式之一,与金钱赔偿相比,恢复原状具有的优越性在于能够保持受损法益的完整性、确保受损法益的继续功能,能更有效地救济被损害的生态环境。而金钱赔偿仅能对受损法益的价值利益进行弥补,其前提需要对原物进行价值计算,然而生态环境损害的价值往往是无法准确估值的,且良好的生态环境是人类赖以生存发展的基础,所以只有在穷尽各种手段仍然不能恢复原状的情形下,才能将金钱赔偿作为兜底的救济手段。

但在生态环境损害案件中,判决“恢复原状”存在操作上的障碍。一方面何为“原状”难以定论,生态环境是动态的自然生态系统,人类对环境结构、状态和功能的认识非常有限,加之生态环境具有自然净化能力,所以当生态环境损害被察觉时,加害行为实际上已经持续了一段时间。因此,原环境在损害发生之前是何种状态本身就是一道证明难题,需要被恢复的“原状”应该达到何种标准就更无从确定了;另一方面生态环境的“原状”往往具有不可恢复性,被污染的环境常常是不可逆的,如国家保护的珍贵、濒危动植物,一旦被猎杀、砍伐便不能“死而复生”,生物多样性受到的破坏也不可能被恢复。此外恢复“原状”往往不具有经济性,其所需要花费的巨大治理成本远超行为人从中获得的利益,甚至完全超出行为人的承受能力。

(三)使刑事诉讼制度功能实现最大化

如前所述,环境修复补偿机制是生态环境犯罪领域内恢复性司法理念的充分体现,其能充分利用检察机关在公共利益受到损害的情况下有权进行刑事附带民事公益诉讼的制度规定,弥补原告缺位的遗憾;同时也能充分利用让罪犯社会化服刑的社区矫正制度,给罪犯提供机会通过劳动及时修复被其犯罪行为损害的生态环境,社区矫正机构也能有针对性地对罪犯进行考察帮教,有效解决了环境犯罪的罪犯因人身受限而导致赔偿不能的问题。

实践中环境修复补偿机制总体上是在现有制度的框架内运行,这不仅直接助益了生态环境的保护,也能不断发展和完善相关刑事诉讼法律制度,提供更广阔的视角和更丰富的实践经验。

四、实践中环境修复补偿机制运行存在的主要问题

(一)环境修复补偿标准不明确致使损害难以填补

实践中关于损害赔偿的计算方式各地法院不尽相同,多数地区被告人只需要进行初期治理,就视同完成了环境修复责任。受限于被告人现实履行能力,有些法院判决确定的修复费用往往不足以填补损害。如大部分补植复绿的案件中,许多法院没有考虑抚育幼苗所需要的费用及部分林木不能成活的后续补植问题,而案件中的受损林木其本身无论是在经济价值还是生态价值上都远超计出的赔偿数额。

(二)后期管理欠缺,修复效果得不到保障

在当前的司法实践中,被告人一旦将修复成果提交验收,其环境修复责任基本就终结了,后期的管理抚育大部分难以保证,致使受损的生态环境实际上并没能得到有效复原。以福建省推行的补植复绿模式为例,即便个别地区在“补植令”的基础上已经发展出具有持续性修复要求的“抚育令”“修复令”,但大部分地区的做法还是仅停留在对“补植”行为的管理、监督上,即便是先进地区也没有将持续性修复提升到系统管理层面。对于环境修复的后续情况,尽管有些法院在案件判决后进行跟踪监督,或是会同相关行政机关进行检查,但大多数法院由于案多人少、工作繁重及跟踪监督超出本职工作等原因疏于跟踪监督。

(三)整体规划欠缺,生态环境优化程度不足

环境修复责任的具体履行方式基本可以分为自履行和代履行:自履行是由行为人本人或经其委托的他人具体履行判决确定的环境修复内容,如植树造林或放流鱼虾等;代履行则是由相关部门或委托有资质的机构先行修复,由被告人缴纳因此支出的费用。司法实践中以自履行为主、代履行为辅的履行模式也存在问题,例如缺乏整体性、有针对性的修复规划设计,修复不具备专业性,修复结果差强人意等。此外,有部分案件中修复对象仍囿于遭受损害的“原物”“原地”,在欠缺科学合理规划的情况下一味要求被告人进行“原物”复原或是“原地”恢复,忽视了生态环境损害的整体性、系统性,因而从整体生态环境的改善来看,修复成本与所获效益不匹配,这对于优化整体生态环境而言不仅不科学也不经济,如非法占用农用地案件中,被告人基本上都是出于采石、采矿、挖沙、建坟、建房或是工业生产、排泄、堆放废弃物等目的而非法改变农用地用途,这些行为往往造成农用地土壤成分改变、土质硬化,毁坏和污染种植条件从而导致土地无法直接用于耕种。在这种情况下如果强行要求被告人进行“原物”复原或是“原地”恢复,即使技术层面具备恢复可能性,其巨大的治理成本对于整体环境改善而言,也不足为最佳选择。

(四)环境修复司法审判中的不规范问题带来操作困难

司法审判中环境修复刑事判决尚在不断探索完善,因此在实践中存在如下问题:其一,称谓繁多,有悖司法统一性原则。其二,多种经济制裁叠加,超出被告人承受能力致使执行困难。其三,被告人被判处实刑导致环境修复判项操作困难。

五、对完善环境修复补偿机制的建议

(一)明确环境修复补偿标准,完善现有环境修复体系

笔者认为首先应当对现有的补植复绿、土地复垦、增殖放流、水土保持等制度通过专门的立法形式进行体系化整合和完善,使之形成一套完整的环境修复制度体系。其次,这些制度体系需要一个较为统一、科学的修复标准,修复标准要既能改变受损环境的面貌又能通过改变面貌促进社会经济发展。对于被污染的大气、水体、土地等,可以以被污染的环境要素在当地使用的环境质量标准为依据;对于被破坏的森林、动植物、矿产等环境要素,可采用替代成本估值方式,以恢复至环境要素最佳自然功能状态为准。非环境损害的直接利害关系人在代位行使环境公益救济权时,应当严格规制其处分行为。

(二)探索生态环境修复长效机制,加强修复效果管控

对于判后如何督促被告人将因其犯罪行为破坏的生态环境修复好,绝非审判机关以一家之力能解决的。为解决此难题,司法机关应探索拓展环境修复长效机制:一是建立专门机构对接司法判决。目前司法机关主要是与环保、国土、林业等行政主管部门对接。笔者认为应当按照党的十九大报告要求,设立自然生态监管机构,可由该专门机构负责与司法判决的对接,统一行使“生态保护修复职责”。二是加强环境修复效果持续追踪。一判了之不能保证环境修复得以落实,只有明确义务、确定修复目标和方案、制定可行措施并经评价验收才能实现环境修复的目的。三是拓展环境修复工作机制。鉴于环境修复耗时长、专业性强的特点,因此要有效整合环境刑事司法工作与环境行政执法工作,建立起联动协调机制。

(三)搭建政府主导下的社会机构、个人复合联动修复机制

法院应当通过多途径搭建政府部门、社会组织与个人之间的复合修复机制,以应对生态环境修复专业性强、难度大、花费高的特点。

1.政府统筹主导。政府统筹主导是政府利用其作为环境资源直接管理者优势的最佳体现。政府修复“源于公权力负有生态环境损害修复等事后被动应对环境侵害的义务”,其可结合市政规划、当地生态特征选择修复地区,选择符合当地社会经济发展及地区功能定位的治理项目开展环境修复。

2.政府引导下机构的专业修复。环境修复是一项专业性极强的工作,要求修复者具备专业技术能力、专门设施设备及专业方法。被告人往往毫无这方面的能力资源,作为主管部门的政府就可根据需要自行组织修复亦可委托具备资质的专业机构进行修复,由被告人承担费用或按照要求参与修复活动。以长效修复理念为引导,根据治理目标及生态环境实际状况,制定科学合理的修复计划,分阶段落实修复治理的监管、验收。

3.其他替代性修复方式补益。以宏观、全面的视角观察生态环境损害,着眼于其整体的功能、结构和状态。当某一生态环境损害发生后,要充分考虑其原地、原状修复的可能性及修复成本,如果原地、原状修复存在技术层面的不可能或修复成本与修复效益极不匹配,就应放弃“恢复原状”,充分考虑运用替代性修复方式。

(四)理顺环境修复司法审判规范问题,化解操作窘境

1.要解决司法实践中大量存在的环境修复称谓不统一、不规范的问题。笔者认为可通过出台司法规范的方式统一相关的生态环境修复称谓,同时明确界定其含义,以利于司法统一。

2.解决各地处罚存在悬殊的问题。笔者认为最高人民法院可通过案例指导的方式,明确刑事处罚与修复措施间的平衡问题。例如列表中案例五与案例六,虽然所触犯罪名不同但是同样都使森林资源遭受到破坏,案例五的被告人在承担补植复绿责任之外,还要承担森林资源损失的赔偿费用。针对该类问题,笔者认为可在司法政策层面予以明确,例如四川省高级人民法院出台的《关于加强环境资源审判工作服务我省绿色发展意见》规定:“在依法审理破坏环境资源犯罪案时,补种复绿、增殖放流等环境资源恢复行为将纳入被告人的量刑情节予以考虑”。此外,对破坏环境资源类刑事案件在判决时要适当综合考虑被告人的经济承受能力,不宜过度加重其经济处罚力度,同时判处多种经济处罚措施反而可能适得其反。

3.判处被告人实刑的生态环境修复案件要充分处理好实刑与环境修复执行的关系。从收集到的案例来看,许多地方法院在判决时意识到了被告人人身受限与环境修复责任履行之间存在的矛盾,例如在案例三中,法院在对被告人判处实刑的情况下,对其承担环境修复责任的时间就明确为“刑罚执行完毕后一年内”。

生态文明建设事关“中华民族永续发展的千年大计”,只有深入践行恢复性司法理念,不断完善环境资源司法审判实践操作规范,才能更好地为生态文明建设保驾护航。


 
来源:大邑县法院
责任编辑:研究室

友情链接