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民事诉讼简易程序运行情况的调查研究
——以J市法院近四年运行数据为样本
作者:苏 刚 熊德琴  发布时间:2020-02-20 16:16:42 打印 字号: | |

民事诉讼简易程序适用于人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件。从我国诉讼制度对民事简易程序设定的价值取向和功能定位来看,简易程序旨在利用其灵活、便捷、经济等特性高效解决民事纠纷、降低当事人诉讼成本、实现司法的便利性。同时,由于基层人民法院承担着全国80%以上案件的审理工作,其中适用简易程序的案件占大多数,简易程序的运行效果直接关系民商事案件审判效能。为摸清简易程序运行现状及规律,本文对J市法院近四年来简易程序适用情况进行调研分析,并从中探寻民事诉讼简易程序效能优化的现实路径,以期进一步提升该程序的功用与价值。

一、 运行样本之透视

J市法院地处四川省成都市东郊,近几年的民商事年收案量均保持在5000余件,以离婚纠纷、借贷纠纷、商品房销售合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷等传统民商事案件为主。2019年,J市法院进行繁简分流改革,由机关业务庭承办民商事繁案,各人民法庭和速裁团队承办普案、简案,其中承办简、普案的法官有23名,年人均办案200余件。

(一) 基层法院简易程序适用的现状表征

1.整体适用率较高、小额诉讼程序占比少。2016年至2019年,J市法院民事一审收案20481件,其中适用简易程序审理17745件,适用率为86.64%,四年来一直保持高位运行。其中适用小额诉讼程序审结的仅1762件,占简易程序案件的9.93%,适用率为8.60%。

从不同案由的简易程序适用情况来看,适用简易程序较多的为机动车交通事故责任纠纷、土地承包经营权出租合同纠纷、物业服务合同纠纷、劳动争议纠纷,适用率高达95%以上;收案量排名靠前的商品房销售合同纠纷、离婚纠纷、买卖合同纠纷的简易程序适用率适中,保持在88%左右;而民间借贷纠纷与金融借款合同纠纷则适用率偏低,仅为74.65%、70.39%,主要原因在于该两类案件的被告多下落不明,法定排除了对简易程序的适用。

2.年度结案率高、个案审理天数差异大。简易程序案件年度结案率普遍较高,2016年以来,J市法院简易程序结案率维持在96%以上,高于同期民事案件结案率4至6个百分点。

对已审结的17583件民事简易程序案件审理天数进行统计,简易程序案件平均审理天数为51天,最短耗时为当天立案当天调解结案,最长耗时667天。其中在30天以内(含30天)审结的案件占比32.32%,近六成案件用时低于平均审理天数;有1661件案件因鉴定、管辖异议、以另案审理结果为依据等扣减审限或中止审理致实际审理天数超过三个月,占比9.45%。

3.调撤率基本稳定,上诉改发率偏高、系列案件上诉占比大。已审结的17583件案件中,判决结案5754件,调解7242件,撤诉及按撤诉处理4300件,调撤率为65.64%。四年来,调撤率基本保持稳定,分别为68.28%、67.68%、60.46%、66.62%。四年来已审结的案件上诉1052件,一审判决案件上诉率为18.28%,其中含6批系列案件共计237件,占上诉案件数的22.53%。简易程序一审判决案件改发率3%以上,2018年因系列案件上诉,致上诉、改发率突增。

(二)基层法院简易程序运行的实质解构

1.程序适用广泛。由于基层法院的受案实际及法律规定的原则化,除发回重审、适用特别程序、审判监督程序或第三人撤销之诉、案外人执行异议之诉等由法律明确规定应当适用普通程序审理的案件外,基层法院受理民事案件均以简易程序立案。从J市法院近几年的立案情况来看,直接以普通程序立案的占比不足10%,有近三分之一的普通程序案件为审理过程中经程序转化而来,简易程序在基层法院立案阶段被广泛运用,有程序适用“兜底”之势。

2.举证期、答辩期运行空转。设立举证期、答辩期之目的在于保障当事人充分有效举证以及作相应应诉准备,为庭审查明事实提供充实的依据。但通过对J市法院简易程序的抽样调查发现,被告于答辩期内提交书面答辩的占比不足2%,在举证期内完全举证的少于5%。尽管近年来随着律师代理的普及,程序运行的规范性越来越受到重视,但由于证据材料收集能力、应诉能力以及诚信度不一等原因,于开庭时补充证据甚至延期举证的为数不少,致使法院庭前准备工作多数情况下仅限于应诉送达、排期等程序性事项,庭前准备针对性不足,庭审时效性受到一定制约。

3.简易程序普通程序化。简易程序在基层法院适用的另一显著特征还在于除诉讼费、审理期限等法定要求外,其他流程未能有效体现出其简便化的特性,程序运行存在普通程序化的现象。具体表现在简便送达方式运用不足,举证期、答辩期与普通程序给予的时限相差无几,庭审流程与普通程序差别不大,文书制作也未体现出足够的简便性。同时,简易程序仍然存在因鉴定、当事人和解等多种形式扣减审限的情况,致部分案件实际审理天数高于法定的三个月。

二、效能梗阻之辨析

民事诉讼简易程序经过近年来的不断优化改革,运行质效总体良好,切实为解决案多人少矛盾、缩短办案周期、提高审判效率、保障当事人合法权益提供了有益路径。但其程序效能并未得到完全释放,司法实践中尚存较多层面梗阻,有待进一步拓展挖掘。

(一) 立法笼统致理解适用“鱼龙混杂”

1.举证期起算点不统一。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百六十六条第一款规定了简易程序举证期限的两种方式即人民法院确定和当事人协商并经人民法院准许,同时规定简易程序举证期不得超过十五日。但司法实务中对举证期限的起算点理解不尽相同,一种意见即《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》对民诉法司法解释第九十九条之理解认为:2015年民诉法司法解释改变了《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十三条关于在案件受理时指定举证期限的规定,新司法解释规定的审理前的准备阶段是答辩期届满后至开庭审理前的阶段,举证期不包括答辩期在内,起算点为答辩期届满后。第二种意见则认为,应当从举证通知书送达次日起算,理由是民诉法司法解释仅规定了“在审理前的准备阶段确定当事人的举证期限”,并分别限定了普通程序、简易程序举证期限的最短最长期限,但并未明确起算点,解读不宜超越法条文义,答辩期与举证期可同时并行计算。对该“两期”理解与适用的不统一,客观上也造成了“同案不同期”的现象,从对J市法院简易程序案件进行梳理发现,存在以两种意见为起算点的举证通知书模板,该两种方式同时被适用于司法实务中。

2.充分保障答辩期的理想与现实背离。对简易程序案件抽样调查,给予当事人15天答辩期的案件占简易程序案件的90%左右,而绝大多数未给予15天答辩期的多为当事双方于立案或送达期间内达成调解,当事人尤其是被告自愿放弃答辩期或同意人民法院指定少于15日答辩期的较少。对于答辩期如何确定,实务中存在两种认识。一是我国《民事诉讼法》于一审普通程序中规定“人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告,被告应当在收到之日起十五日内提出答辩状”,而简易程序章节未对答辩期作明确规定,因此基于简易程序没有另行规定的则适用一审普通程序一般性规定的原则,简易程序案件也应适用十五日的答辩期。实践中为充分保障当事人诉讼权利,绝大多数案件采用了该种方式。但同时也有另一种观点认为,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百六十六条第一款规定“被告要求书面答辩的,人民法院可在征得其同意的基础上,合理确定答辩期间”以及该条第三款规定“当事人双方均表示不需要举证期限、答辩期间的,人民法院可以立即开庭审理或者确定开庭日期”,该司法解释赋予了当事人对答辩期的处分权及承办法官依职权并经当事人同意为其指定答辩期的权能,那么就可根据当事人的主张和案件具体情况为当事人确定不超过十五日的答辩期,但囿于大多数案件被告并不会同意更短的答辩期,从而使得上述条款成为空中楼阁。但同时如前所述,基层法院审理的简易程序案件,被告提交书面答辩的实属罕见,答辩期运行空转,与充分保障当事人行使诉讼权利的理想背离。

(二) 司法动能不足致简易不简

1.口头起诉推行不广。《民事诉讼法》第一百五十八条第一款规定:“对简单的民事案件,原告可以口头起诉”。但通过对简易程序案件卷宗的抽样调查及走访调研了解,J市法院受理口头起诉的案件屈指可数,年均不足10件。简单案件可以口头起诉并未得到推行推广。原因在于两方面:一是在传统的厌讼文化里,行使诉权相较于其他人类活动,一直以来是一件显得尤为谨慎和郑重的事,以书面形式表达及固定诉讼请求,在普通大众中具有普遍的接受与认可度,同时,当前社会经济文化水平以及法律服务的普遍性,书写一纸诉状已经不再是一件昂贵或难以完成的事情;二是法院诉服工作的不断升级。近年来法院加强诉讼服务中心建设,配置法律文书模板、导引单、宣传册、LED屏等进行诉讼活动流程介绍及基本法律规定解读,同时设置专人进行诉讼服务引导,解决了绝大多数当事人书写起诉状的问题。而切实需要口头起诉的往往是受限于文化和经济水平、存在书写困难的年迈者,该群体大多可以享受法律援助服务,相较于法院成千上万的受案量来讲为数不多。因此从法院层面来讲,简单案件的口头起诉工作并未大力推广与广而告之。

2.简便送达方式运行不畅。近年来各级法院为解决送达难题,多致力于多种送达方式尤其是电子送达机制与平台建设。但经梳理发现,在送达应诉、举证等诉讼文书及通知开庭等方面,电子送达的便利性、接受度、普及率并不高,办案人员仍以直接送达、邮寄送达为主,对电话、短信、电邮等民事诉讼法确认的简便送达方式,因担心送达法律效果多不敢轻易尝试。其主要原因在于,一是被告的消极对抗。J市社会结构仍以农业社会为主,基于传统厌讼思想,对诉讼普遍存在消极对抗情绪,以不接电话、不告知实际居住地址、拒收法律文书或是佯装外出等多种方式逃避或拖延诉讼,电子送达等简便方式无法及时得到当事人确认也就无从发挥其简便快捷功能。二是简便方式不简。由最高法院与省法院部署的中国审判流程信息网和四川法院网上诉讼服务中心电子送达平台目前运行情况均不够理想,除当事人需进入该系统注册,将案件与手机号码绑定等一系列繁琐的操作流程外,其系统的短信提示等功能运转尚不流畅。鉴于此,为了保障送达的有效性,直接送达与邮寄送达这类传统送达方式便一直坚守于审判一线。

(三) 改革创新导引乏力致效能不显

1.庭前准备工作实质化不足。简易程序庭前准备耗时较长,有近三分之二的案件庭前准备耗时一个月以上。2016年至2019年上半年,7850件简易程序民事案件经开庭审理,其中5202件案件于立案后30日始开庭或是30日后进行了第二次开庭,占比66.27%。相较于普通程序,适用简易程序审理的案件庭前准备除送达、排期开庭等必要的程序性事项外其他工作实质性开展不多。其原因一是庭前准备工作规范性不足,承办简易程序案件的庭室办案量相对较大,法官忙于案件审理,多认为只有案情复杂的案件才需详实而充分的准备工作。加之审判辅助人员数量不齐或业务能力不足,召开庭前会议并进行庭前调解及证据交换的较少,多径行排期开庭,于开庭中质证或促成调解。二是答辩期运行空转,如前所述,简易程序案件被告于答辩期内提交书面答辩的极少,造成庭前争点不明,同时当事人举证意识与能力不足,不清楚诉讼的程序规则、不清楚哪些事实需要举证证明,常常至开庭时方才提出证据甚至庭审后根据情况再举证,导致庭前准备工作实用性不强,案件二次开庭较为普遍。

2.庭审阶段审理时效不佳。通过J市法院发布的民商事案件庭审笔录模板及对简易程序案件庭审直播进行抽样调查发现,简易程序案件开庭审理大多按普通程序完整走完法庭调查、法庭辩论、当事人最后陈述、法庭调解等审理流程,开庭耗时较长,与普通程序案件未形成明显差异。同时,囿于法官庭审驾驭能力、当事人诉讼参与能力等因素的影响,庭审的实效性尚有待提高。其原因一是当事人习惯于“摆事实、讲道理”,围绕争点论辩能力不足,多重复陈述,常不能围绕法律要点事实论辩,造成庭审时间的浪费;二是法官庭审能力差异明显,部分法官对法律要件把握不准,对证明责任分配不清,不能及时归纳争点,合理引导庭审进程。

3.文书简化配套机制不全。最高人民法院制定了《人民法院民事裁判文书制作规范》《民事诉讼文书样式》,对简易程序文书进行了适当精简,对简易程序判决书写法做了一定简化,但在格式上同样采用首部、事实与理由、主文的结构,简易程序判决书与普通程序判决书在体例结构上仍要求一致。近年来,上级法院要求探索令状式、要素式、表格式等简式裁判文书,但因顾虑到民事诉讼法要求的文书格式规范以及社会接受程度等因素,J市法院文书简化工作推进乏力。对简易程序裁判文书的抽样调研发现,部分判决书套用裁判文书格式,文书内容千篇一律;部分裁判文书说理不具有针对性,有的说理并不围绕争点进行论述;多数裁判文书对证据全部罗列,必要性值得推敲;部分裁判文书的“经审理查明”和“本院认为”部分有重复现象。同时,部分法官表示简易程序判决书制作仍不够简化,对简单案件的判决书仍较为费时,造成无法实现当庭宣判并送达判决书。

三、 疏通路径之探寻

(一)立法规制应力求机制通透条文明晰

1.统一举证期、答辩期的理解与适用。针对举证答辩期理解适用不统一的问题,J市法院经其专业法官会、审判委员会研讨,以坚持遵循现行法律,合理适用简易程序关于举证答辩期的有关规定,保障当事人合法权益及提高诉讼效率并行的原则,对简易程序答辩期适用规则及工作流程确定为:对原告诉请单一、法律关系明确、证据较为充分的案件,承办法官认为适宜较短答辩期的,送达人员在送达应诉、举证通知书时应主动征询当事人是否同意法院指定少于15日的答辩期,当事人同意的应做好询问笔录并由其签字确认存卷,通过电话方式沟通的则做好电话录音及工作笔录;对未取得当事人同意的,则仍给予15天答辩期。对举证期起算点不一致的问题,则侧重以提高诉讼效率为原则,在简易程序案件中,适用自当事人收到举证通知书之次日起算,举证期限则由法官根据案情确定,一般与答辩期保持一致或超过答辩期三至五日,保障简易程序案件及时开庭审理。

2.重构民事诉讼程序设置。当下诉讼爆炸形成案多人少矛盾,多元解纷提供了广域的空间,但诉讼仍旧是当下很长一段时间内民众认可和选择的路径,也是多元解纷的领路者和纷争的最终化解者。诉讼机制本身的深化改革势在必行。当下民事诉讼程序二重构造模式难以满足案件量逐年增多的发展趋势。可考虑借鉴国外程序设置,重构简易程序。一是严格简易程序独任制三个月审限的执行,实现简易程序经济、高效、便捷的目的。二是对普通程序再划分,打破普通程序与合议制一一对应的模式,普通程序亦可适用独任制。通过对J市法院调研发现,适用普通程序审理的案件中因当事人下落不明公告送达由简易程序转化而来的案件占比90%以上,但案件本身同其他适用简易程序的相比并非更加疑难复杂重大,例如通过前文对不同案由简易程序适用率的统计可看出,民间借贷纠纷与金融借款合同纠纷适用率低的因素正是如此。因此对因鉴定、公告、管辖异议等客观事由导致三个月内无法开庭审结的案件,此类事由不会增加案件的疑难度,建议可以转为普通程序独任制审理模式,避免简易程序案件隐性超审限的发生。同时,排除审限扣减事由而以合理的审理期限进行规制,亦是督促鉴定、公告、管辖异议处理等制约办案效率事由提升时效的手段之一。同时仍然保留普通程序合议制的审理模式,专司于处理案情确实重大疑难复杂或新类型等案件,实现案件审理程序间更加明晰的分流模式,促进程序效能更加有针对性。

(二)司法实践需倡导举措落地落实

1.落实口头起诉引导简易程序起诉新模式。口头起诉是由现行法律确定的针对特殊当事人群体及便利简单案件当事人行使诉权的一种方式,是方便群众诉讼的一项举措,尤其是乡村人口占比高、人民法庭深入乡镇的基层法院,落实口头起诉应当作为诉讼服务中不可少缺的一项职责义务。J市法院以推进衍生案件治理“细化简易程序”试点工作为契机,结合法院工作实际重构了口头起诉诉讼服务。一是加强诉讼辅导,针对当前当事人诉讼能力不高的情况,在诉讼服务中心设置专门人员,积极开展诉讼流程、举证指导、诉讼心理等方面的辅导,按照立案登记制相关要求,指导当事人完善起诉材料,对诉讼请求是否符合请求权法律基础、原被告主体是否适格等进行初步审核,为立案审查打下基础。其次,技术层面引入科大讯飞语音识别系统,在诉讼引导人员的指导下,对有口头起诉需求的当事人口头表达的诉请进行全程录音,并同步转化为文字。由诉讼引导人员就转化的文字表述进行完善修正,并口述于当事人由其确认或进一步修正,最终形成起诉过程全程录音与起诉文字搭迹捺印的两份起诉材料存卷流转进行立案。通过人员与技术的双向合力保障当事人方便快捷地行使诉讼权利,从诉讼“入门”即体现出简易程序方便快捷的属性。

2.加大简便送达适用力度。送达工作历来是民商事审判工作中的难点与堵点。结合本次试点工作,J市法院主要作了两项尝试。一是增强简便送达方式的规范性与有效性。修订完善送达工作规程,详细梳理各类送达方式法律效果、工作要点与准则,指导法官助理灵活开展电话、微信、QQ、网络邮箱、诉讼服务平台等送达工作;制定电话、短信、微信送达工作模板,强化与当事人身份信息的核实与送达方式、地址的确认,确保与当事人第一次沟通的成功率与实效性。二是加大简便送达方式的宣传力度。梳理诉讼服务平台送达工作操作流程,立案庭配备送达工作小手册,由诉服人员对前来立案的当事人,特别是律师、银行、单位等诉讼关联度高的单位和个人,大力宣传简便方式送达的便利性与及时性,引导其接受短信、微信、电子送达平台等送达方式,减少讼累。同时,结合全院审判辅助事务剥离工作,积极探寻送达事务整体外包、合理利用网格员配合送达等方式,破解送达难这一重要课题。

(三)改革试行要择其要点重点突破

1.制度化庭前准备工作。J市法院针对当事人诉讼能力不足、部分法官庭前准备不充分,开“裸庭”、反复开庭等影响庭审效率的问题,深入研习要件审判九步法,形成《庭前准备程序指引图》《要件审判五固定表》《庭前准备程序一览表》和《庭前会议报告示例》,并制定《民事诉讼庭前准备程序规程(试行)》,对民商事案件庭前准备工作目标、原则及其程序规范进行明确,具化庭前准备工作内容、明晰庭前准备工作流程。除常规送达工作外,要求法官助理于送达法律文书时一并向当事人发送《要件审判五固定表》并指导当事人于举证期限内填写,同时要求法官助理通过督促当事人提交答辩状、询问调解意愿等来掌握答辩意见或组织庭前调解,对需开庭审理的案件,填写《庭前准备程序一览表》并于庭前向法官报告,促进庭前准备工作实质化开展,确保案件争点明晰、庭审思路明确。

2.推进要素式审判改革。J市法院以实证研究为基础,确定了以民间借贷纠纷为要素式审判改革的突破口,对标学习先进经验做法,界定民间借贷案件审理主次要素。同时大力推进简单案件类案要素提炼,尤其是案件量较大的机动车交通事故责任纠纷、离婚纠纷、劳动争议纠纷、物业服务合同纠纷等,以信息技术为支撑,研发“极讼智审”系统,建立要素式审判资料库。以可视化方式传承知识成果,科学设置庭审记录和裁判文书格式,智能提示法官逐一审理五大类案件要素,及时归纳查明事实,嵌入集团诉讼案件立案信息一键生成、OCR文字识别提取、案件辅助智能计算等小工具,确保庭审结束后系统自动生成裁判文书,以智能化推进要素式审判改革工作,提升庭审实效。

3.试行简单案件文书简化。裁判文书是法院审判工作作品的直观载体,其格式体例简化需整体推进。针对调研中发现的问题,J市法院从两个方面进行改进。一是要进一步落实最高人民法院关于文书制作的规定,立足繁简分流,做到当简则简、简略得当,对小额诉讼程序、简易程序、特别程序、督促程序等简单案件可以适用简易的裁判文书或简化释法说理,重点在围绕争点论述上着力,对无争议事实和法律问题则尽量简化。二是创新文书样式,根据社会公众需求,探索令状式裁判文书、表格式裁判文书和要素式裁判文书,对简单案件进行分类适用。结合要素式审判改革,J市法院将进一步加大要素式裁判文书的推进力度,将常见类型案件模块化。同时,建议上级法院进一步加强对文书简化工作的指导,在一定范围内形成统一的规范。


 

 
来源:简阳市法院
责任编辑:研究室

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