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论地方权的界址
作者:詹姆斯·霍纳 克里斯蒂娜·邝著 成华法院翻译组译  发布时间:2019-11-16 08:43:35 打印 字号: | |

介绍

《美国消费者保护法》的权威性正被削弱,私人律师和联邦政府都不能或不愿意对明显的违法行为进行追究,州政府和地方政府有责任阻止这种趋势。

加州《不正当竞争法》及其姊妹法规——《虚假广告法》提供了一条途径,让州政府和地方政府能够承担起这一角色,保护消费者免受掠夺性商业行为的侵害。《不正当竞争法》包含一个特殊条款,有效地整合了所有县、市、州和联邦消费者保护措施,并授权某些地区检察官、市级检察官以及州检察长来执行法规。这些检察官可以寻求禁止令救济、赔偿和民事处罚。根据《不正当竞争法》和《虚假广告法》规定,地区检察官、市级检察官和律师能够以加州居民的名义提起数以百计的诉讼,使加州居民可以在全州范围内寻求救济。尽管个人有权独立提起不公平竞争诉讼,但消费者协议中强制性仲裁条款和集体诉讼禁止令阻止了许多个人提起消费者诉讼。此外,2004年通过的加州64号提案明确限制了《不正当竞争法》的个人诉讼范围,对单独提起诉讼的原告提出了更严格的限制条件。因此,地方检察官提起的案涉《不正当竞争法》和《虚假广告法》的案件正在为全州数百万消费者提供保护。

然而最近就地方检察官是否有权根据加州范围内违反消费者保护法的行为提起不正当竞争诉讼,企业、地区检察官、市级检察官和州检察长以及地区检察官协会(CDAA)发生了冲突。起因是加州上诉法院在审理雅培制药公司诉高等法院一案中认为,虽然《不正当竞争法》授予地区检察官以加州人民的名义提起诉讼的权利,但并未授权其对发生在地域管辖范围外的侵权行为寻求全州范围的救济。加州高等法院明年将对雅培制药公司案件进行复审。

加州执法部门的反对者试图限制地方检察官为超出其所在市或县范围外的违法行为寻求赔偿和民事处罚的权利,但这些司法限制将在很大程度上限制《不正当竞争法》对加州消费者的法定保护范围,使他们更容易受到有害商业行为的伤害。此外,上诉法院对雅培制药公司案件的裁决将有损州立法程序的完整性,因为正是州立法程序投票决定授权地方检察官可以代表加州人民在全州范围内执行消费者保护法。

本文将通过三个部分,详细阐述削弱地方检察官在《消费者保护法》中的关键权力,要求消费者就同一伤害行为提起多次诉讼,不仅会浪费全州的公共资源,还会伤害加州人民——因为它保护的是那些有过错的企业,而非消费者。

第一部分,本文通过对雅培制药公司未决诉讼的分析,探讨州检察长和其他各方如何倾向于对地方检察官在《不正当竞争法》中可能寻求的补救措施施以地域限制。第二部分笔者通过对《不正当竞争法》条文、立法背景、相关判例法和公共政策等因素的分析,得出该法规明确授权地方检察官在全州范围内执行法规的权利。第三部分将《不正当竞争法》的执法争议置于更广泛的联邦制讨论中,提出雅培制药公司案件中,企业和州检察长提出带有主权色彩的观点混淆了州与地方以及联邦政府与州之间的冲突,而主权问题只应存在于联邦政府和各州之间的权力斗争中。

一、诉讼救济的范围:雅培制药公司诉高等法院案

2016年,奥兰治县地方检察官起诉了州内的雅培制药公司,声称雅培制药公司故意采取拖延方式阻止某种处方药的销售,导致加州的患者、保险公司和公共医疗机构高价购买该类药物。这位检察官针对雅培制药公司所采取的不公平竞争和非法商业行为,寻求全州范围内的强制令救济、赔偿和民事处罚。

雅培制药公司对此提出异议,认为检察官所指控的“需采取赔偿和民事处罚措施的行为全部发生在奥兰治县管辖权范围外的地区”。为支持这一论点,雅培制药公司引用了1979年加州上诉法院受理的消费者诉海隆德公司一案,雅培制药公司认为,在这起案件中法院限制了地方检察官对超出市、县管辖范围进行的不正当竞争行为的监管的权力。

就此,检察官反驳说,“海隆德”案件没有禁止地方检察官在全州范围内寻求针对制药公司的补救措施。而且与雅培制药公司案不同,“海隆德”公司最终与检察官达成了调解方案,其中包含一项禁止令,即首先指定纳帕县地区检察院作为唯一的政府机构来执行全州所有针对海隆德公司的禁止令;其次,对未来所有关于不正当竞争法的行为给予州级豁免权。雅培制药公司案的检察官同时还提出,加州宪法和《不正当竞争法》明确授予地方检察官具有在全州范围内寻求救济的权利。

初审法院同意地区检察官的意见,认为该案不适用海隆德案的判决旨意,驳回了审里该案的雅培制药公司的异议申请,然而加州上诉法院却撤销了初审法院的裁定。上诉法院认为,尽管地方检察官具有代表全加州人民提起诉讼的法定权力,但《不正当竞争法》“没有在宪法层面或通过合理解释授予地方检察官可以在超出其管辖县、市,即在全州范围内寻求赔偿和采取民事处罚措施的权利”。上诉法院称“地区检察官不能篡夺州检察长的权力,也不能抢夺同州其他地区检察官的权利”。上诉法院在审查加州宪法和加州政府法典的条款时还发现,宪法任命加州检察长为“州首席法律官”“直接监督每位地区检察官……行使与其职能有关的所有事项”“州地方检察官的代表权……限于其所在县的范围”。

上诉法院引用了宪法和海隆德案,禁止地区检察官通过《不正当竞争法》的规定,针对其管辖范围外发生的违法行为寻求赔偿和民事处罚。上诉法院认为既使没有海隆德案,《不正当竞争法》的条文也没有提供任何法律依据授予地方检察官寻求经济赔偿的域外管辖权。上诉法院的结论是,地区检察官如果希望自己的观点得到支持,必须得到《不正当竞争法》更明确的授权。

达托法官对此持不同意见,他认为《不正当竞争法》的17203条、17204条和17206条中没有限制地区检察官代表其所在县、市的居民提起诉讼的规定。因此,他认为只要没有违反宪法规定,就需要授予检察官更广泛的管辖权,应当允许并鼓励检察官管辖权重叠。面对不正当竞争行为,越多执法者越能更好保护消费者权利。”此外他强调,地方检察官不存在夺取州检察长或其他地区检察官权利的“实际风险”,因为州检察长作为州的首席执法官员,任何时候都有权介入并管理案件。

如果上诉法院的裁决生效,将限制地区检察官合法追诉违反《不正当竞争法》案件的权力,减少其代表加州人民提起消费者保护诉讼案件的数量。这不仅伤害加州的消费者,也违反了立法机关制定《不正当竞争法》的本意,因为《不正当竞争法》的确授权了地区检察官在全州范围内寻求赔偿的执法权。

二、加州《不正当竞争法》对地区检察官的授权

根据《不正当竞争法》的条文表述、法规结构和立法背景,可以明确得出其授权地方检察官代表加州全体人民提起诉讼寻求在全州范围内提起赔偿的权力,传统成文法解释准则表明,该法令授权州检察长和地方检察官在没有地域限制的情况下执行其条款,而《不正当竞争法》的结构、立法背景支持了这种解读。此外,加州最高法院已经认识到《不正当竞争法》的立法意图从未给地方检察官的权利行使强加地理限制,授权地方政府官员和州检察长均有权维护全州人民的利益。

1.传统的法律解释方法表明,《不正当竞争法》条文明确授权地方检察官在全州范围内寻求赔偿。第17200条将“不正当竞争”定义为“所有非法、不公平或欺诈的商业行为或做法”。加州最高法院将条文中的“非法的”一词解释为“违反其他法律”,并“将这些违反商业活动的行为视为非法行为”。检察官行使职权主要来自两项法规的授权,即第1720417206条。其中,第17204条规定检察官以及个人有权采取行动要求强制令和赔偿,第17206a)节则规定了检察官可以寻求民事处罚。

17204条规定:“依照本章提出的救济请求,应由州检察长或地区检察官专门在有管辖权的法院提起诉讼……或由一个人口超过75万的城市的检察官提出诉讼。”第17206条更加明确:“任何正在从事、已经从事或提议从事不公平竞争的人,都应在州检察长、地区检察官……()人口超过75万的城市的检察官提起的诉讼中承担民事责任”。这些规定确立了广泛的检察权范围,没有地域限制,也没有在州检察长和地方检察官之间作出任何区分。在加州,任何违反《不正当竞争法》的人都要接受地区检察官或人口数超过一定规模的任何城市的检察官提起的诉讼,并承担相应法律责任。

《不正当竞争法》表明其立法意图即是授权当地检察官在全州范围内执行法规,

而其他法律明确限制了地方检察官的执法权力。例如,加州《民事诉讼法》第731条规定:

a】为解决妨害公众利益的纠纷,可以以加州人民的名义提起民事诉讼……由存在妨害的任何县的地区检察官或律师,或由存在妨害的任何镇或市的检察官提出。

同样,州反垄断法提出明确的管辖权约束,限制了地方检察官的权力。《卡特赖特法》允许地区检察官仅在“引发起诉或受其影响的活动……主要发生在那个县”代表人民提起诉讼,因此尽管是“以人民的名义起诉”,地区检察官也只被授权代表县或县内的公共机构进行民事诉讼。相比之下,《不正当竞争法》没有对地区检察官代表人民起诉的司法管辖权限制提出任何限定语言,可以推定出在其立法意图中故意不施以此种限制。

《不正当竞争法》的结构和立法背景也支持这种解释。即使是执法部门的反对者也承认地方检察官可以在全州范围寻求强制令救济。《不正当竞争法》本身并没有对强制令救济、赔偿和民事处罚作出实质性的区分,它仅仅限制了个人寻求这些最后补救措施的渠道。

2004年之前,《不正当竞争法》允许个人代表诉讼,即使他们没有因他人违反不正当竞争法而受到任何伤害。但2004年的一项投票取消了代表诉讼。加州最高法院此前认定,作为《不正当竞争法》诉讼的一部分,即使没有集体诉讼,个人也可以作为原告申请全州范围的救济。在克劳斯诉三一管理服务有限公司一案中,加州最高法院不仅确认了这一权力,甚至还讨论了“初审法院应该命令被告查明、确认和支付赔偿”的程序。考虑到《不正当竞争法》曾授权一个不是集体诉讼的当事人,甚至没有实际损失的个人获得全州范围内的赔偿,而经由选举产生的地方检察官却不能获得相同权力,是非常不合理的。

此外,通过公民票选的第64号提案也并未限制检察官的权力。该提案的调查结果明确指出,“州检察长、市级检察官和地区检察官根据《不正当竞争法》规定维持其保护公共利益的权限和能力,是颁布该法案的意图。”事实上,在官方的票选指南中第64号提案作为授权检察官的范例:“检察官在保护消费者和诚实企业方面有着悠久而杰出的历史。第64号提案为检察官提供他们所需的资源,以加强消费者保护法的执行……”因此,无论地方检察官在第64号提案之前拥有何种权力,他们都会予以保留。

加州最高法院的判例为《不正当竞争法》提出了更为明确的解释原则:法规没有给地方检察官的权利行使加以地域限制,是因为其立法意图从未存有此意。《不正当竞争法》本身对赔偿和民事处罚的处理几乎相同,因此故意以不同的方式处理没有意义。相比之下,立法机构确实在其他地方规定了明确的地理限制,例如,第17207条规定,禁止令的强制执行行为只能在“发生违法行为的县或发布禁止令的地方”提起。如果立法机关仅在法规的一部分中提到地域限制,那可以合理地推断其立法意图,并不打算在其他地方设置此类限制。

雅培制药公司一案的上诉法院援引了塞弗诉高级法院等一系列案例,认为法律授权地方检察官的民事诉讼主体资格应当进行狭义解释,然而该法院错误地理解了这个先例。在塞弗案中,一名地区检察官辩称,检察官职权赋予了其干涉个人民事诉讼的权力,加州最高法院驳回了这一观点,并指出立法机关颁布了各种法规,授予地区检察官“狭义的”“特别授权”的民事诉讼权力。法院从这些判例中推断出地区检察官缺乏参与一般民事诉讼的权利。

因此,塞弗案中主张地方检察官必须取得法律特别授权才能参与民事诉讼,却并未说明特别授权的范围。审理塞弗案的法院本身也含蓄的承认,虽然这些法律规定是“狭义的”和“特别授权的”,但针对特定法案或法律领域,它们可以赋予“全权”和“肆无忌惮的自由裁量权”。这就是为什么塞弗案之后的判例在解释与授权相关的法规时,使用了更为传统、中立的解释方法,而不是狭义解释法。例如,在沃斯诉高等法院一案中,加州上诉法院注意到加州福利和机构法典中有争议的“授权机构可以参与子女抚养、配偶扶养方案的修改”,认为该法令授权地区检察官有反对抚养和扶养方案的权利。《不正当竞争法》授予当地检察官寻求赔偿和民事处罚的权力,这完全符合加州立法机构以零敲碎打的方式向地区检察官授予民事诉权的做法。事实上,加州最高法院已经承认《不正当竞争法》1720417206条符合塞弗案的标准,因为其提供了“特别授权”的权限。因此雅培制药公司的争议只涉及立法机构授权的范围问题,而塞弗及其衍生案件在这个问题上没有话语权。

2.加州总检察长的宪法角色。

雅培制药公司辩称,允许地方检察官在全州范围内寻求赔偿的执法权侵犯了州检察长的宪法职责。这一观点得到了上诉法院和州检察长的支持,但事实上,宪法并未授权州检察长独立的检察权。

加州《宪法》第5条第13款将州检察长描述为有责任“确保州法律得到统一和充分执行”的“州首席法律官”。州检察长“还应直接监督每一位地区检察官……在与各自职务有关的一切事项上……并可要求上述任何官员作出报告……”宪法进一步赋予州检察长在其认为“州法律没有得到充分执行”的任何时候都可以涉足地方检察官的工作。加州宪法授权州检察长采取这些强制行动,但并未剥夺地方检察官行使某些相同的强制执行权。

加州法院承认,如非绝对,首席法律官条款授予州检察长极易扩张的民事诉讼权。达米科诉医学审查委员会案中提到,作为州首席法律官,州检察长“不仅拥有广泛的法定权力,而且拥有从普通法中衍生出来的保护公共利益的广泛权力。”因此“在没有任何立法限制的情况下,州检察长有权提出任何直接涉及国家权利和利益的民事诉讼或程序,或其认为执行国家法律、维护秩序、保护公共权利和利益所必需的民事诉讼或程序。”

虽然州检察长作为“首席法律官”的身份为其提供了独立的监督权和诉讼权,但其对地方检察官的监督权受到第13节具体授权的限制。正如第九巡回法院在1983年的一个案件中所指出的那样:“尽管州检察长‘应直接监督每一位地方检察官和治安官’,但其对地方检察官的控制是相当有限的:仅限于要求地方检察官向其‘报告’”。第九巡回法院解释说,如果州检察长不满意地方检察官的法庭行为,只有一个有效的补救措施:“如果其认为地区检察官没有充分起诉犯罪,其无权强制地区检察官遵守某项规定或采取行动,而是可以选择亲自介入并‘起诉任何违法行为’”,首席法律官条款没有理由限制地方检察官的执法权,实施中也并未对此加以限制。

另一个类似的案例是加州最高法院在佩里诉布朗案中的裁决。在佩里案中,个人和组织组成联盟作为原告对第八号提案的合宪性提出了质疑,该提案提议在加州宪法中加入了同性婚姻禁止令。州检察长拒绝为投票法案辩护,作为回应,该法案的“官方支持者”介入为8号提案辩护。原告反对官方支持者的干预,原告辩称,只有作为“首席法律官”的州检察长才能以国家利益的考虑来维护法律。

加州最高法院驳回了这一观点,认为第5条第13款和其他法定条款“从未被解释为州检察长是唯一一个人或实体,可以在法律有效性受到争议的诉讼中主张州法律有效性的利益。”法院指出,众所周知,行政序列中的不同部门对同一诉讼中法律的有效性持不同意见。

因此,官方支持者可以合法捍卫第八号提案,支持者不是公职人员这一事实没有造成任何障碍。正如法院解释的那样:“即使在倡议范围之外,根据加州法律,允许除公职人员以外的其他人作为当事人参加诉讼,以维护公众或州的法益,这既不是史无前例的,也不是特别罕见的。”

虽然宪法条款的有效性辩护与执行法令不同,但佩里认为,州检察长的宪法地位并不能使其成为唯一能在全州重要诉讼中维护国家利益的人。此外,通过对代表该州的私人官员引用的特别批准也表明,地方公职人员在全州范围内执行法规没有障碍。

三、州、地方冲突和联邦、州规范的法定解释

企业、州检察长以及加州地区检察官协会不愿意承认授权地区检察官去追查全州案例是违宪的,因此他们试图用所谓的州宪法规范去改变他们的观点,宪法规范能够支持他们担当州和地方政府适当角色所需的立场。在雅培制药公司案中,州检察长和雅培制药公司认为,由于全州的诉讼通常是州检察长提起的,立法机构必须以明确的条款授权地方检察官提起全州范围内的诉讼。上诉法院已明确用州宪法规范来解释违反《不正当竞争法》的案件。这些论点暗指联邦制未来的一个更广泛的问题:州与地方之间的冲突将在多大程度上反映联邦政府与各州之间的冲突。

现代政治的两极化导致了国家与地方政府之间日益明显的冲突。例如,北卡罗来纳州立法机构废除夏洛特市的《跨性别反歧视条例》,引发了巨大的争议,而德克萨斯州目前正试图阻止当地执法部门实施“庇护城市”政策。在全国范围内,这些州与地方间的斗争往往显示州政府凌驾于地方法规之上。

这些冲突不同于联邦与州之间的冲突,后者往往侧重于法律解释。由于联邦政府享有凌驾于州法律之上的广泛权力,现存关于联邦制的讨论主要考虑的是,联邦法规是否能够先占或许可州级监管。这与热议的州与地方间冲突形成了鲜明的对比,后者州级法规能够毫无争议的取代地方控制权,但随着州和地方之间的关系变得越来越有争议,战场似乎有可能扩大到这一层级。

州级的法定解释案例检验了有关各级政府适当的、传统角色的宪法规范将在多大程度上影响结果,比如阿博特实验室的案例。这些考虑在联邦/州一级是至关重要的。例如,在格雷戈里诉阿什克罗夫特案件中,美国最高法院对一项联邦法规进行了狭义的解释,以避免抢先执行一项涉及“代议制政府核心”的州级法律。“宪法确立了州与联邦政府之间的双重主权体系”,这一点对最高法院的解释至关重要。在亚利桑那诉部落委员会案中,由于相关法规规制了联邦选举法,因此法院无视了其反对优先购买权的传统假设。

类似的分析模式是否应该适用于州与地方冲突的法定解释,特别是涉及自治实体(如特殊目的区域和学校委员会)以外的地方实体的情况?正如希瑟格肯在其开创性著作《联邦制的传递》(该书原名为《Federalism All the Way Down》)一书中所指出的,这些非自治地方政府是“不拥有主权的”地方。关于他们在政府中扮演适当或传统角色的想法还不够成熟。此外,他们不是独立的主权统治者,而是“一个更大的决策体制”下的公务员。他们之所以获得权力,是出于实际需要,上级政府必须依靠他们来执行自己的政策计划。包括这些地方政府在内的联邦制—— “一路向下”的联邦制——将有助于法院和学者理解没有主权的联邦制的优点和方法。在其他特征中,这种对联邦制的描述不会把重点放在一个实体决定退出某些州级政策的能力上,而是强调公务员在更大范围的州级政策冲突中的声音。这是一场混乱的斗争,在这场斗争中,政治少数派在每项决策中都有发言权——但不是控制性发言权。这种声音可以通过多种方式表达出来,包括为执行州法律而提起的州级诉讼。

然而,尽管格肯承认非市政政府“不拥有主权”这个前提,但随着这些政府被充分承认为联邦制的一部分,就会有一种风险,人们将忍不住将主权准则注入对它们的理解之中。野心勃勃的地方公务员可能会被重新塑造成离群的统治者,试图逃离他们的势力范围。在《联邦制的传递》的下一章中,法院可能会发现,在解释影响非自治地方政府的州法令,并要求应用传统的联邦宪法主权准则时,他们面临着越来越大的压力。这似乎正是在雅培公司案中上诉法院的认识。在解释不正当竞争法案件时,法院引入了主权概念,这些概念通常只出现在联邦与州的案件中。雅培公司案可能会引发一场辩论: 《联邦制的传递》从头到尾是否会始终如一。

最后,在这些州与地方的案件中,以联邦宪法规范的不同主权领域和不同级别政府的适当角色来歪曲法定解释是不恰当的。事实上,大多数自治地方政府明显缺乏主权主张,而这往往是联邦和州决策的基础,如格雷戈里案。新成立的地方政府,如特殊目的区域,由于历史短暂,甚至可能没有“传统角色”。相反,这些地方政府只是更大的国家政府机构的一部分,它们是由州政府创立的。法院对立法机关就立法机关所建立的政府“适当范围”进行教育,这是反常的。传统上,联邦政府和州政府主导的各级政府角色观念,不应在各州试图分配其主权权力时对其加以限制。这样做很容易破坏各州与其地方政府之间革新的或有用的权力分配。相反,法院应该简单地尝试将立法机关所选择的方案付诸实施。

结论

《不正当竞争法》简要表明加州立法机构有意指定州检察长和地方检察官担任其律师,并保护其消费者。这一意图反映了法规的精神:为消费者提供更多而不是较少的保护。通过迫使地方检察官屈从于它的意愿,州检察长的立场可能导致《消费者保护法》执行不力。在全国上下都在讨论如何利用联邦制的时候,雅培制药公司案可能会预见未来的冲突,该决议将对公众产生深远影响,甚至可能超出加州范围。


 
来源:耶鲁法学评论
责任编辑:周飞羽

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