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环境资源专业化审判的困境与出路
——以环境资源专业化审判改革实践为主线
作者:张洪亮 伍敏  发布时间:2019-08-25 10:39:55 打印 字号: | |

全面推进环境法治,实现环境治理体系和治理能力的现代化,不断强化生态环境保护,保障自然资源合理开发利用,是人民法院的重要职责。近年来,在最高人民法院的推动和指导下,各级人民法院不断加强和创新环境资源审判工作,探索环境资源专业化审判的有效路径,为推进生态文明建设与绿色发展提供了有力司法服务和保障。但是在环境资源专业化审判的改革进程中,机构设置、人员构成、受案数量、司法理论等方面,仍然存在一些困境。本文立足于近年来全国法院系统在环境资源专业化审判改革中的有益尝试,利用实证分析的方法,对专业化审判中的困境进行全面的揭示,并在此基础上提出相应的原因分析及对策建议,以期对深化环境资源专业化审判提供有益借鉴。

一、环境资源专业化审判的三重困境

(一)环境资源专业审判机构的建立成效差异较大且发展状况不均衡

2014年最高人民法院设立环境资源审判庭,从上至下逐步推进专业审判机构的设立,这也标志着环境资源专业化审判改革正式开始。20146月,最高院又发布《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,该《意见》指出各级人民法院可根据实际情况建立环境资源案件专门审判机构,不断有序推进环境资源司法体制改革。环境资源案件具有专业技术性、高度复合型等特点,同时由于该类案件审理中涉及国家干预、公私法融合,所以环境资源专业审判机构的建立需要具备较高的技术要求。经过三四年的摸索,各地法院环境资源专业审判机构建立已步入正轨,但实践中取得成效各有差异。

1.全国法院环境资源审判机构建立成效差异较大。截至目前,我国各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭共956个,其中,专门审判庭有296个,合议庭有617个,巡回法庭有43个。河北、山东、江苏、广西、广东、重庆、贵州、福建、河南、云南、湖南、四川等18个高级人民法院设立了环境资源审判庭,其余高院虽未建立专门的环境资源审判庭,但是有指定专门机构进行环境资源类案件审理。11家高院已经实行二合一或者三合一的归口审理模式。同时重庆、海南、江苏、福建等地三级法院环境资源专业审判组织体系已经建立。

2.环境资源专业审判机构发展状况不均衡。重庆市和四川省作为西部环境资源纠纷较为高发的地区,其环境资源专业化审判机构的发展有较大不同。2016年重庆全市法院环境资源审判专业化体系全面建成,2018年重庆三级法院即重庆市高级人民法院、5个中级法院和5个基层法院共设立11个环境资源审判庭,环境资源类刑事、民事、行政案件等都全面归口环境资源审判庭进行审理,实现了环境资源审判在行政区域上的全覆盖。同时为加强全市环境资源审判工作,20167月重庆市高级人民法院还出台了《关于环境资源审判庭受案范围的规定(试行)》,该《规定》明确环境资源审判庭采取综合受案模式,同时按照“三审合一”要求配备具有刑事、民事、行政审判经验的审判员。截止201712月,四川省21个市(州)中级人民法院建立了环境资源审判庭,全省各级法院已设立58个环境资源审判庭,27个环保旅游法庭。

环境资源审判庭虽已建立,但是四川仍还未实现环境资源案件跨区域的集中管辖:许多法院环境资源审判庭加挂在行政审判庭上,采用“一套人员,两块牌子”的形式审理环境资源案件。同时许多环境资源审判庭的审判人员也缺乏环境资源法的学习背景,未接受过环境资源类案件审理的专业化培训,实务经验也相对缺乏,这也一定程度上影响了环境资源专业化审判工作的开展。

(二)环境资源专业化审判案件数量较少且各地标准不一

根据统计从2002年到2011年,全国法院共受理环境资源民事、行政、刑事一审案件共118779件,审结116687件。从20121月到20166月,全国法院共受理环境资源民事、行政、刑事一审案件575777件,审结550138件。从20167月到20176月,全国法院共受理环境资源民事、行政、刑事一审案件243872件,审结有194279件。环境资源类案件纠纷逐年增加,但严格意义上需要由环境资源专业审判机构来审理的案件却略有不足。据统计数据显示,2013 年结案较多的福建省环境资源审判机构共审结2368件案件,占总数的57.9%。部分省市如天津、广西、陕西、广东、河南等环境资源审判机构结案数为零。此外还有部分省市环境资源审判机构如河北的11 个环境资源审判机构,其一年的环境资源案件结案数为24 件;如江苏的5 个环境资源审判机构,其一年结案数5 件。从以上各地环境资源案件结案数来看,环境资源专业化审判处于十分尴尬的状态。同时再以笔者所在法院为例,从2016年至今全院共受理环境资源类案件38件,其中刑事案件10件,民事案件4件,行政案件24件。可见环境资源专业化审判遭遇少案甚至无案可审的尴尬境地。

1.各地受案标准大相径庭。当前环境资源专业化审判受案范围各地不一。以贵阳、昆明、无锡三地环境资源审判组织受案范围为例,贵阳和无锡两地环境资源专业化审判组织采用四审合一模式,即刑事、民事、行政和执行为一体;昆明的环境资源专业化审判组织采用三审合一,即刑事、民事、行政为一体;江苏环境资源专业化审判组织则对环境资源案件统一受理,将分布于民事、刑事、行政审判庭的环境资源案件集中在环境资源专业化审判组织进行审理,且在受理环境行政案件时,将行政处罚、强制措施、非诉执行、不作为、环境行政许可案件和环境信息公开案件等均纳入受案范围。云南法院环境资源专业化审判组织的受案范围为生态、生活环境案件,但它将涉及民事、行政的环境资源案件排除在受案范围外。从环境公益诉讼方面的规定来看,江苏环境资源专业化审判组织的受案范围仅为环境资源民事公益诉讼,贵州对环境资源公益诉讼的规定更加详细,具有可操作性,其受案范围不仅有民事、行政公益诉讼,且通过司法审查保障公民参与涉及生态文明决策的参与权和监督权。

2.环境资源专业审判组织受案范围过于狭窄。受传统法学理论的影响,无论是采取“三审合一”模式还是“四审合一”模式,在明确环境资源专业化审判组织受案范围时,会侧重于环境资源案件的行政、刑事以及侵权类民事案件,而对于生态环境的破坏和自然资源纠纷案件则有所忽略。总体来讲,受案范围的设定仍然局限于传统部门法的理论和思维中,较少吸收环境法的基础理论和思维,对传统法学的思维突破还不足够。 环境资源专业化审判组织运行几年来,环境资源类案件逐年上升,但相比之下,环境公益诉讼案件较少,许多法庭甚至多年未审理一件环境公益诉讼。同时关于环境行政公益诉讼是否应纳入环境资源专业化审判组织的受案范围也存在许多争议。受案范围过于狭窄且缺乏统一性导致许多环境资源纠纷案件无法进入法院诉讼环境予以解决,这显然与建立环境资源专业化审判组织、通过长效机制化解矛盾纠纷的初衷有所不符。

(三)环境司法理论研究不足且审判队伍专业性不强

环境司法理论的发展一直受到最高人民法院的高度重视,积极通过各种方式促进其发展。各地高级人民法院在最高人民法院的指导下也结合工作实际,制定相关规范意见,以各种形式提升环境资源审判队伍的能力和水平。从我国当前的环境司法实践发展情况来看,仍然还有一些地方需要进一步完善和改进。

1.环境司法理论研究不足。为加强环境资源专业化审判改革,最高人民法院持续制定和发布了《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,同时还定期发布环境资源纠纷审理的典型案例,这些举措对于提高环境司法理论和实践中环境资源类案件审判水平都有重要意义。环境司法理论在近年来有了极快的发展,但是相较于民事、刑事和行政司法理论,其还是法学理论中的新兴学科,发展程度较其他学科稍显落后,与此同时,环境司法体系尚未构建完备,特别是环境司法原则缺乏对环境司法特征的把握,法官对其特殊性未给予充分考虑。此外,在环境司法制度方面,环境资源跨区域管辖、环境资源案件归口管理的程序整合、环境诉讼机制建立等方面的研究较少,环境司法理论研究存在短板。

2.环境资源审判理念不清晰,审判队伍专业性不强。受传统法学理论学习的影响,许多法官在审理环境资源类案件时更注重案件当中的经济功能,往往忽视其中的生态功能。实践中,法官在进行环境损害和赔偿责任的认定时,主要标准是审查是否造成人身损害和经济损失,较少考虑环境被污染后对整个生态系统造成的损害。许多法官在审理时常常将环境权当作为财产权,忽视其人权属性,这种对环境权属性认识不清,没有树立清晰明确的环境资源审判理念的现象普遍存在。正因如此,大部分审判人员对环境正义和生态文明等没有理性认识,没有树立正确的环境资源案件审判理念,加上许多法官不具有环境法学的学习背景,对环境资源案件审理涉及的法律法规较为生疏,在实践中也不能较好的运用法律法规来对案件进行评判,而这种专业知识的熟练程度和正确认知直接关系到法官的职业水平、案件裁判结果的公正性。

二、环节资源专业审判困境产生原因

 () 环境资源专业审判组织设立合法性基础薄弱

我国大多数法院环境资源专业化审判组织的设立都源于对重大环境污染事件的应对。比如,201711月,贵阳市三百余万人的主要饮用水源“两湖一库”被严重污染,引发全市饮水危机,为及时应对这广受各界关注的突发事件,贵阳市仅用时68天便成立了贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭。20075月,太湖蓝藻污染事件爆发导致生态危机而受到世界多国媒体报导,这也直接促成了无锡市法院环境资源专业审判组织的成立。20085月,云南昆明和玉溪法院的环境资源专业化审判组织也是在阳宗海砷污染事件发生的背景下设立的。以上案例可以看出,当前诸多重大环境污染案件频发推动了我国环境资源专业化审判组织建设进入发展的快车道。但是显而易见,上述的环境资源专业化审判组织设置是对突发环境污染事件的应急处置,是在穷尽各种手段仍无法有效解决该类事件的困境下,转而通过司法制度创新来寻求解决出路。正因如此,应景而生的环境资源专业化审判组织因为缺乏法律的明确授权而受到学界质疑,这种“内生性困境”也是当前各地法院环境资源专业化审判组织建设的软肋。但是有学者提出,早期知识产权审判庭和税务法庭等也与环境资源专业化审判组织建设在性质、设立背景、法理依据上存在相似之处,但是如今早已突破了法律的现有规定,因此,单纯以《人民法院组织法》为依据来否定其存在的合法性较为牵强。所以,当前环境资源专业化审判组织建设的最大症结在于应急的司法举措,其背后缺乏法理支撑,同时也没有完善的环境诉讼机制和制度给予支持,有些甚至变相沦为政府和法院政绩宣扬的噱头,这些在很大程度上进一步阻碍了环境资源专业化审判组织的发展和进步。

()环境资源专业化审判组织大量无序设立

2007年我国第一个环境资源审判法庭—贵州省清镇市人民法院环境资源专业化审判组织成立,到20174月,在10年的时间中,我国各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭共956个,其中,专门审判庭有296个,合议庭有617个,巡回法庭有43个。2016年到20174月,全国环境资源审判机构数量较同期增加了398个,增长率达到71.3%18个高级法院、149个中级法院和128个基层法院都设立了环境资源审判庭。但是在环境资源专业化审判组织的飞速增长下,许多法院的环境案件受案数量却寥寥无几。由于环境案件数量少,许多环境资源专业化审判组织慢慢异化为非专业化审判组织,除了审理环境资源案件外,还要承办一些与环境资源纠纷案件无关的民商事、行政及刑事案件。可见环境资源专业化审判组织的设立承载的主要责任不是审理环境资源类案件,而更多是法院的宣传名片,即向外表示成立了专门的环境资源审判机构,象征意思多于实际意义。这种盲目跟风而不考虑实际审判需求的设立致使许多环境资源专业化组织陷入无案可审的尴尬境地,同时也造成了司法资源的极大浪费。

(三)环境资源诉讼程序的实质整合程度不足

随着环境资源专业化审判组织的逐步建立,环境资源案件的审理也开始步入正轨。当前我国对环境资源类案件的审理主要采用“二合一”或者“三合一”的审理模式,其中“三合一”审理模式即实行环境资源刑事、行政、民事案件统一由一个审判团队审理是最常见的审判形式。但是无论是采用“二合一”还是“三合一”审理模式,在目前的环境资源案件审理实践中,归口审理后诉讼程序如何进行整合为一却还未得到解决。许多环境资源专业化审判组织在进行归口审理时只是简单的将案件涉及的刑事、民事或者行政部分进行合并,并没有根据环境资源类案件所涉及的交叉性特点而对诉讼程序进行实质整合,这也进一步制约了环境资源类案件的审理质效。2013年我国首次开始试行环境资源类案件“三合一”审判模式,部分地方法院也出台了归口管理的规范性文件,但就这些规范性文件内容都是围绕外部的制度建设,重点多在于原则、概念、管辖范围、要求等,并没有就归口管理后的诉讼程序内容构建进行规定。在环境资源案件实际审理过程中,很多法院仍然按照民事、刑事、行政相关程序分别进行审理,并没有建立符合环境资源案件审理需求的系统的诉讼程序。环境资源专业化组织的建立和归口管理的初衷是统一环境资源类案件的裁判尺度,实现类案同判的司法效果。但统一司法裁判尺度的前提是要独立、系统的诉讼程序构建。有学者认为,诉讼程序的整合才是环境资源专业审判的核心所在,专业审判组织仅仅是专业审判的载体和表象形式。当前,各地法院仅仅是借助专业化审判组织这个载体将环境资源案件进行笼统的汇总审理,其诉讼程序并没有突破原有司法审判模式的局限进行实质整合。当前,我国尚未出台环境资源类案件归口审理的相关法律法规。但是如果从环境资源专业化审判的长远发展来说,如果缺乏独立的诉讼程序,那么环境司法专业化的正当性就可能受到质疑,进一步影响环境资源专业化审判组织建立的必要性。所以,要真正发挥专业化审判的作用,还是要从诉讼程序的实质整合出发,建立统一、独立、高效的诉讼程序,才能进一步避免同案不同判的现象发生。

三、深化环境资源审判专业化改革的基本路径

进一步深化环境资源专业化改革,要从组织机构,运行机制及法官团队专业化建设入手,不断优化专业化审判改革路径。

(一)合理设置环境资源专门审判机构,提升组织机构专业化水平

20146月,最高院发布《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,该《意见》指出要有序推进环境资源司法体制改革,本着确有需要、因地制宜、分布推进的原则,建立环境资源案件专门审判机构,积极探索环境资源案件刑事、行政、民事案件的归口管理。因此,合理设置环境资源专业化审判机构,优化资源配置,不断提升组织机构的专业化水平至关重要。笔者认为,省级人民法院可设立环境资源审判庭,负责统筹管理,对全省环境资源类案件进行统一指导和规范。对涉及生态系统和生态功能的若干地方,可以由省级法院申请设立跨行政区划的环境资源专业化审判机构,既可以审理跨地市级人民法院,也可以审理跨越县级人民法院的环境资源案件。地级市人民法院可以根据工作实际设立审判庭或者合议庭,若环境资源纠纷案件较多、社会矛盾较为突出可设立环境资源审判庭。若环境资源纠纷案件较少可设立环境资源合议庭,在审理环境资源案件时,邀请环境资源专家担任人民陪审员同法官一起审理案件。县级人民法院在环境资源案件纠纷较多时也可以根据实际情况设立环境资源专业审判机构,可以是环境资源合议庭或者巡回法庭。未设立环境资源专业化审判机构的法院在设立环境资源类案件时也要根据案件所具有的特殊性和复杂性,注重行政、刑事、民事等业务之间的沟通协调,确保裁判尺度的统一。

(二)建立健全环境资源审判所需的法官队伍和专家队伍,提升审判技术专业化水平

环境法在我国发展处于起步阶段,但是环境资源类案件的审理对法官却有极高的要求。环境资源类案件的归口审理,不仅需要法官具有民事、刑事、行政等方面的丰富审判经验和理论功底,同时还要有环境科学等方面的专业性知识,所以环境资源案件的审理亟需复合型人才,加大环境资源审判专业化人才的培养和选拔至关重要。各级人民法院应当根据环境资源实际审判需要,注重对人才的引进和培养,推进具有环境资源法学习背景的人才加入到环境法官队伍中去,并通过培训不断提升其审理环境资源类案件的专业素养,壮大环境资源类案件设立的专业法官队伍。同时,环境资源类案件的审理往往涉及环境资源方面的科学知识的应用,所以不仅要注重法官队伍人才的培养,也要重视引入环境学科专业技术人员加入案件的审理。各地法院可以根据需要,设立环境资源案件审理陪审员专家库,由环境资源专家作为陪审员参与案件的审理,提供专业技术较强的意见和建议,以此保证环境资源案件的审理有足够的智力支持。

(三)延伸专业化审判机制适用范围,提升专业化审判综合联动能力

环境资源案件专业化审判不仅是法院自身的内部改革,同时作为司法最后一道防线以及在案件审理中所处的位置来看,环境资源专业化审判也需要加强与行政机关、检察机关和社会各界的协作联动。通过延伸专业化审判机制的适用范围,联动社会多方力量推进环境资源专业化审判改革。首先,要积极探索建立法院与检察院、公安及环境资源相关行政部门之间的环境资源保护联动机制。加强与环境资源相关行政部门的沟通协调,完善环境资源司法鉴定和评估机制,同时紧紧围绕环境资源案件审执工作中发现的问题,及时就生态环境建设向环境资源相关行政部门提出司法建议,促进环境资源依法管理。其次,要完善多元纠纷解决机制,以满足人民群众多元化司法需求为出发点,在加强环境资源专业化审判的基础上,不断完善人民调解、行政调解、行业调解等非诉纠纷解决机制,强化非诉与诉讼纠纷解决机制的互相衔接与互相补充,提升专业化审判的水平和能力。

 
来源:市中院研究室
责任编辑:周飞羽

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