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乡村振兴战略实施背景下基层司法参与乡村治理的实证研究
——以C市P区1087件乡村案件为样本分析
作者:蒲秀莉  发布时间:2019-05-23 16:54:12 打印 字号: | |

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题,实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署。2018212习近平总书记到CP区唐昌街道战旗村视察,殷切嘱托CP区要在乡村振兴中走在前列、起好示范,并就加快实施乡村振兴战略作出重要指示。CP区属四川省辖区,幅员面积438平方公里,辖3个街道、13个镇。全区城镇化率达68.12%,其中:城镇人口286576人,乡村人口288584人。作为社会建设的一项基础工程,乡村治理对整个CP区乡村振兴战略的实施尤为重要。本文CP区法院1087件乡村案件进行了实证考察,在此基础上剖析CP区乡村法治现状,提出乡村治理的司法保障进路,为司法工作如何更好地服务于乡村振兴战略提供一份全方位的参考。

一、实况展示:乡村纠纷考察的视觉印象
(一)乡村案件审理情况概览

按照纠纷的类型不同,乡村纠纷主要类型可划分为民事、刑事和行政纠纷,而不同类型纠纷呈现特点也不同。

1.乡村民事案件审理情况2018CP区法院共审结民事案件6833件,涉及乡村纠纷828。按民事纠纷案由进行分类,主要情况为:民间借贷纠纷268离婚纠纷274买卖合同纠纷106其他类案件180件。乡村村民纠纷占比最高的是离婚纠纷,占比高达33.09%,接近总案件数的三分之一;其次是民间借贷纠纷,占比为32.36%;排在第三位为买卖合同纠纷,占比为12.8%;三者案件数总和为648件,占比为78.26%。其中,判决结案407件,占乡村民事案件总案件数的49.15%。调解结案188件,占比为22.7%。经法官调解,当事人主动撤诉229件,占比为27.65%因当事人未缴费、未到庭、中途退庭等原因按自动撤诉处理的4件,占比为0.4%调解案件数与经调解撤诉案件数共计417件,占案件数的50.36%,高出判决结案1.21个百分点。

当事人委托律师参加诉讼的案件232件,占乡村民事案件28.01%在当事人有委托律师的案件中,双方情绪更为稳定,服判率更高。当事人委托律师的案件中,当事人对诉讼流程往往表现出更大的随意性和波动性,具体表现为:调解方案口头同意后,在签字前因对方态度不好反悔长时间调解未果,判决书送达前突然同意之前的调解方案上诉状在法定期限内提交,次日撤回上诉,在上诉期届满前又上诉等等。

2.乡村刑事案件审理情况2018年,CP区法院共受理刑事案件数899件,涉及乡村案件172件。涉及的犯罪类型及案件数为:危险驾驶84件,毒品类32件,盗窃21件,交通肇事18件,故意伤害10件,其他案件类型7件。其中,危险驾驶是乡村刑事案件量最高的犯罪类型,占比高达48.83%;紧随其后的犯罪类型是毒品类犯罪,占比为18.6%;排在第三位的是盗窃,盗窃是常见的犯罪类型,但近年来在乡村刑事犯罪中比例有所下降,占比为12.2%。三共计137件,占案件数的79.65%

在对乡村刑事案件统计中,发现两项数据比较集中且具有规律性。一是被告人的年龄。以十岁为一个统计单元,被告人年龄主要集中在18-25岁和46岁以上两个年龄阶段,案件数分别为42件和70件,在总案件中所占比例分别24.41%40.69%总计占比为65.11%。其他年龄阶段案件数及所占比例为:26-3534件,占比为19.76%36-4526件,占比为15.11%18-25岁和46岁以上年龄阶段高出其他年龄阶段总和30.24个百分点。二是被告人的文化程度。在172件案件中,初中及其以下文化程度156件,占比为90.69%;高中文化程度14件,占比8.13%;本科文化及其以上文化程度2件,占比1.16%。初中及以下文化程度的被告人数高出其余文化程度81.39%

3.乡村行政案件审理情况2018年,CD市(县级市)法院共受理CP区涉及乡镇行政案件87件。按照案由统计,87件行政案件包括不履行法定职责31件,占比35.63%;政府信息公开26件,占比为29.88%;房屋拆迁19件,占比21.83%;行政其他案件11件,占比12.64%从上述数据中可以看出:CP区行政纠纷排在前三位的分别是不履行法定职责、政府信息公开、房屋拆迁类案件,三类案件占总案件数的87.35%。在审结的一审行政诉讼案件中,法院判决被告败诉9件,占一审结案数的10.34%。其中,国土局的败诉案件量占比最高,占败诉案件比例达30%

从案件涉及的行政机关来看国土局案件数量居各单位案件之首,占到总案件数的48.19%,已接近总案件数的一半。案件量排名紧随其后的行政机关有镇政府公安分局,案件数量分别排在第二位和第三位,占案件总数比例分别为23.4%16.09%

(二)乡村纠纷呈现特点

1.民事案件类型多样化,调解是纠纷主要解决方式以往,乡村纠纷类型相对单一,以离婚、民间借贷为多。近年来,随着教育方式广泛化和普遍化,村民的法律意识在不断进步。从统计数据中可以看出,CP区乡村民事案件量较大,且案件类型不局限于传统案件类型,债务转让、股东权利等案由也在民事诉讼中多次出现。这一方面反映了传统的厌诉心理减弱,另一方面也反映CP区乡村金融、工商业的发展迅速。另外,由于乡村社会相对封闭的属性,在涉及乡村民事纠纷中,当事人调解意愿普遍强烈。经与村民交流了解到村民不愿意纠纷经过硬性的判决处理主要基于两种心理:选择诉讼意味着当事人必须承受繁杂的诉讼流程带来的精力消耗意味着曾经的友好关系不复存在。而乡村毕竟是相对亲密的社会,熟人社会仍是乡村生活的基础,一般的经济利益还远不到撕破脸的程度。判决不受宠的另一个原因就是判决耗时长、效率低。判决的作出均需经过严格的诉讼程序,而有些诉讼程序又需要给予对方回应必要的期限,远不如调解的便捷和高效。而且,有些案件经过漫长的等待,结果也未必都能尽如人意,得不偿失的风险使村民对判决的期望时机仅限定在形势迫不得已

2.被告人文化程度普遍偏低,传统犯罪与新犯罪类型共存从刑事案件的被告人文化程度和年龄上看,被告人文化程度主要集中在初中及其以下文化程度,其所占乡村刑事案件的比例已超过案件总数90%。从犯罪类型来看,CP区乡村刑事犯罪与其他乡村刑事案件两个共通的特点:一是起因简单,社会危害性较小。调查中发现,在乡村刑事犯罪中一般刑事案件居多,大多源自于简单的邻里纠纷,社会危害性较小,在案发后被告人的认罪态度普遍较好。二是临时起意,缺乏预谋性。从乡村刑事案件的犯罪起因来看,村民犯罪大多是激情犯罪,或为临时起意,缺乏组织性和合谋性。尤其需要提及的是,一些因城市发展的新犯罪类型也在刑事犯罪中占有较大比例,甚至有超过传统犯罪之势,如危险驾驶罪。危险驾驶罪是随着交通发达而催生的一类犯罪,其已成为刑事案件案件量的榜首。污染环境和侵犯知识产权类犯罪虽然在整体犯罪中所占比例较小,但CP区作为重点打造的电子信息和双创产业基地、国际化都市新区,这类案件日后也可能会不断增多。

3.失地农民问题是行政案件高发的最大导火索从乡村行政案件以被告为类别的统计中可以看出,国土部门在乡村行政案件中所占比例较大。起诉案由以行政其他、不履行法定职责、政府信息公开的案件类型多,但这些行政案件的起因莫不与征地有关。据多年从事行政审判的法官告知,村民常常因对征地程序或补偿金额不满,申请政府信息公开或要求不同部门作出处理,再以不同案由对多个部门起诉,从而导致行政案件的收案量居高不下。大量行政案件也使国土部门一时无暇应付,加上职权配置模式上的部分不合理,国土部门还需承担相关街道、乡镇具体实施的土地拆迁过程中不合法、不规范的责任,由此,国土部门败诉量多年来均居各单位之首。

二、经验分析:基层司法参与乡村治理存在困境的理性规整

(一)传统熟人社会的式微,单一调控方式无法实现乡村和谐治理

在城市和乡村相互渗透相互融合的大变革背景下,中国的乡村社会正在发生着重大却不易察觉的变化——和我国其他乡村一样,CP区的乡村村民正在或已经原子化。很多经验研究都表明CP区乡村已从熟人社会向半熟人社会转变:该区与市区已实现轻轨互通,乡村公交系统完善,使得乡镇与不同地方之间空间缩短;就业多样化,大量剩余农村劳动力到市区务工乡镇土地作物的经济化和规模化村民之间交往更加利益化、格式化,人情和礼俗在日常生活中逐渐弱化等等。而调查所发现的村民之间的纠纷状况正是这种人际关系的体现:近年来,CP区法院受理的民事案件逐年上升,案件增长率居高不下。截止20194CP区法院共受理涉乡村案件581件,同比上升23.72%。但乡村案件的审理过程中,当事人普遍倾向于通过调解的方式解决纠纷,这也反映出CP区乡村远未到达陌生人社会的境地乡村治理呈现出传统社会控制机制现代社会控制机制的过渡,这决定了CP区乡村治理环境的复杂:传统社会控制机制抑或是现代社会控制机制均不能独立承担目前乡村治理的重任,现代的社会调控方式和传统的道德、乡规民约在乡村治理中时而交叉,时而又彼此独立。

(二)乡村法治资源仍然稀缺,相关法治配套未能实现全覆盖

当前,从总体上说,中国的乡村法治建设仍以政府推动为主,现代性媒体的实力加盟使得乡村法治建设速度远超于历史上的任何时期。然而,在这种背景之下,部分软硬件因主客观条件限制无法同步跟进,由此造成了社会的法治需求与法治软硬件设施时空错位,进而导致局部乡村社会治理秩序真空。在法治资源的分配中,两方面矛盾尤为突出。一是案多人少矛盾。2019一季度CP区法院法官人均结案57.82,与2018年同期相比,受理案件上升34.87%。从2018年结案数看,多名法官结案量超过400件,甚至有的法官年结案量达856件。在案件量持续增长而法官数不变的情况下,法官长期超负荷工作,办案压力和难度越来越大。二是部分法治建设配套未能实现全覆盖。现今的法治宣传方式传统,司法救助、法律援助等还远远无法满足实际需要,法治资源在部分区域仍然稀缺。如在民事案件中,村民基于经济压力,委托律师的案件相对普通案件量占比更低,在当事人缺乏诉讼能力的情况下,庭审时间更长,诉讼流程反复次数更多。这样,在乡村,现代性法律文化及其制度救济功能尚未到位,甚至在短期内也无法完全到位的情形下,行为失范将无法避免

(三)法治信仰先天发展不足,后天发展乏力

文化是制度之母。与法治建设相适应的文化建设,是乡村法治化建设不可或缺的一环。在中国几千年等级秩序和王即是法、官就是法的理念中,中国国民处于无法治信仰的真空时期。随着新中国的成立,法治环境逐渐孕育和发展。但从庭审中当事人陈述可以看到村民对诉讼的认知往往仍基于此类朴素功利逻辑:信任寻求诉讼救济胜诉信任或信任寻求诉讼救济败诉不信任。也就说,法律对当事人而言是基于诉讼可能带来的各种利益权衡的综合选择。这种逻辑看似合理,但也从深层次反映出村民法律精神、法治信仰缺失。如村民在法庭陈述中多次强调法律/法院应该保护我们的利益。从表面上看,这样的说法合情合理,但仔细来看,这仅仅是对法律粗浅、表面甚至是歪曲的理解,而真正的法律的理念他们却并不知晓。虽然相较于其他乡村而言,CP区紧邻省会中心城区,经济发达收人和生活质量较高但实际上村民的法治理念、法治思维还有很大的提升空间。近年来,CP送法下乡活动紧锣密鼓,但理想状态似乎并未达到。在审判过程中法官了解到,村民们往往也是只有等到眼前的纠纷尝试过其他传统手段无果后,而不得不诉请诉讼时他们才紧急寻找所所需的法律知识。由此可以看出,真正能够起到法律宣传作用的,只有当事人亲身感受到的法律。

(四)乡村治理环境不均衡,统一经验无法适应差序格局

CP区下辖街道、村镇较多,不同地区法治水平也不一样。这样的差序格局使得CP区各个地区的法治环境在普遍状态下,在不同地域又表现出强大的解释力。从上述统计中可以看出,不同乡镇行政案件量呈现出很大的不同,这源于不同乡镇传统因素和现代因素占比不同,从而各个乡镇表现的纠纷解决方式各异。如有的乡镇远离市区,传统农业生产方式仍占主导地位,人情、礼俗浓厚,所以可能偏向于熟人社会的纠纷解决机制而另外一些靠近市区的乡镇商业更为发达,现代社会生活方式日渐超过传统生活方式占据主导地位,更适合陌生人社会的纠纷解决机制。在乡村法治建设中,必须合理考虑不同地区的纠纷解决特点。如不能合理考虑这些差异,单纯地用一个地方得出的经验强行适用整个区的法治现状,不仅使法治的执行成本甚巨,而且收效甚微。

(五)司法主导型的路径依赖,村民仍是乡村治理的局外人

从基层参与乡村法治建设的实际情况来看,在乡村法治变革的道路上,人们自觉不自觉地形成了对司法主导型法治道路的依赖。或许正是这样一种无意识的道路选择由此造就了乡村法治进程的障碍。从村民参与庭审的效果来看,当事人的法律意识、诉讼知识仍然欠缺。理性来看,多年来乡村法治宣传效果不佳的原因,与法治在中国刚刚践行,时间较短有关外更不容忽视的潜在原因在于现有法治发展主导路径上的缺陷:乡村法治民众参与度较低,建构性法治在乡村仍然是主要方式。而法治的真正要义民众的认同和回应往往在乡村法治建设中遭到极大的忽视,法治效果大打折扣,形式居多。以普通的乡村法治宣传为例,为期较短的法治进乡村、进校园活动往往因为人力和宣传工具有限,宣传形式的单一,造成直接受众者对法治感受浅显的暂时的。在法治建设的过程中,大多数法治构建环节仍是少数“法律精英”们的独占领域,民众并未与也很难参与其中。

三、路径选择:基层司法参与乡村治理的完善进路

法律制度和司法实践得以长存的生命力并不在于理论分析和逻辑思辨而是解决实际问题,化解社会矛盾,规范社会秩序,从而达到一种制度上的正义。CP区司法参与乡村治理应充分考虑乡村社会演进的内生因素,营造良好的法治环境,提升村民的法治理念,注重纠纷的诉源治理走一条社会演进与司法推动相结合的道路。

(一)营造良好法治环境,及时回应村民利益诉求

司法参与乡村治理主要包括诉讼内和诉讼外法律建设两个方面,因此,CP区乡村法治环境的营造必须从以下两个方面着力。一是审理好乡村各类纠纷,注重案件质效。妥善审理涉及农村财产纠纷、离婚诉讼等传统案件和投资融资权益、农村科技创新等新类型民事商事案件,依法维护农民权利,推进农村供给侧结构性改革,营造良好农村营商环境,夯实乡村振兴要素基础;妥善审理破坏农村社会秩序、侵占村民财产权益,危害村民生命、身体健康,侵犯知识产权犯罪等刑事案件,依法打击制裁犯罪行为,为乡村全面振兴营造安全有序的环境;妥善审理涉及农地征收征用、乡村规划建设、劳动和社会保障等行政案件,监督行政机关依法行政,为建设法治乡村提供规范的执法环境保障。二是诉讼外延伸配套。首先,综合运用互联网、短信、电话语音系统、微信公众号等现代信息网络技术手段,搭建涵盖立案、审判、执行的诉讼全流程的便民服务平台,提高司法效率。2019CP区法院设立互联网法庭,初步形成电脑端和移动终端全覆盖的全流程一体化在线诉讼体系,这种诉讼新模式为创新审判方式,服务民众,节约司法资源产生巨大的积极效应。其次,优化审判资源配置,继续推进以审判为中心的诉讼制度改革,深化轻刑快办机制,加大繁简分流力度,缓解办案压力。最后,畅通司法救助渠道,扩大受众范围,为困难当事人缓、减、免交诉讼费;加大未成年人权利保护,及时为刑事未成年人提供法律援助;完善执行救助制度和刑事被害人国家救助制度,为生活困难且被执行人无力履行判决的申请人提供司法救助金。

(二)提升村民法治理念,激发乡村治理内生动力

从上文分析中我们可以看出,村民总以法律好处获得与否来选择是否信任法律按照这种认识逻辑路径推理——乡村法治的前提便是村民对法律的信任。进一步说对法律的不信任是乡村法治构建不彰的最大症结。反过来法律权威塑造,需要通过看得见的正义,维护村民当有的合法利益,才能在村民中自然形成。而关于基层法院如何提升村民的信任度,当前尤应注意以下两方面程序价值:一是重视庭审价值,强化法官释明。首先,庭审程序是当事人感受诉讼最为直接的体现,因此,程序是否合法、规范是当事人评判司法的重要标准。在庭审过程中,法官尤其需要注意庭审程序的规范性、法官仪态以及对当事人态度等,增强庭审的仪式感和威严感。其次,在诉讼中应强化法官释明。在对刑事案件被告人的统计中看出,被告人的文化程度普遍偏低。因此,对于诉讼能力较弱的当事人,法官有必要对当事人主张或陈述不明确、不充分的向当事人予以释明合理引导村民诉讼。二是重视执行程序价值,提高失信违法成本。法官在执行时应重视执行程序的规范,在掌握乡村执法特性的前提下,将正确的法治理念、法律程序价值灌输给村民借助乡村亲密的社交网络,将法律理念在乡村内部散播开来。同时,严格失信行为的约束和惩治,实行失信发布制度,建立多部门、跨地区失信联合惩戒机制,让违法者付出应有代价。

(三)注重乡村治理区域性,深化纠纷诉源治理

由于差序格局的存在,乡村治理就必须合理考虑不同地区法治环境的差异,深化多元化纠纷解决机制改革。一是对乡村振兴战略实施中发生的矛盾纠纷,加强人民法庭与其他基层政权组织和群众自治组织的沟通与协作,充分发挥乡村干部、司法协理员、人民调解员等多种力量;二是重视当地乡规民约、善良民俗习惯的积极作用,依托自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,综合运用传统社会调控方式和现代社会调控方式;三是运用社会矛盾纠纷多元化解机制,注重乡村治理环境的区域性,根据不同地域矛盾特点区别化解纠纷

(四)明确主体地位,唤起村民法治参与热情

对于新时代的乡村治理而言,必须确立这样的观念乡村治理应是全民的事业。要想乡村真正实现法治,必然需要全民的真正参与,这就要求在实践中走一条社会演进与司法推动相结合的道路才是现实的选择。正如季卫东先生所言:真正健全的法治只有以国家方面的认知性和人民方面的合意性为两轮方能畅行无阻。因此,司法应是适度开放的,在乡村的治理过程中,基层司法应充分深入乡村,推动建立共建共享共治社会治理格局增强推进乡村法治建设的整体合力。一是深化诉讼参与机制。通过巡回审判、社区法庭、假日法庭、街道诉讼服务站等方式,充分发挥人民法庭、服务站靠近乡村、贴近百姓的优势,邀请村民参加旁听,丰富法治宣传形式,增强效果持续性,让村民实实在地认识、感受法律。二是倾听民众声音,合理吸纳民意。在客观评价司法工作质效方面,可引入由民众参与的第三方测评,提升群众对司法的满意度与获得感;司法改革方案、成效,政策制定时均需吸纳民众参与,听取民众声音,回应民众需求。

来源:郫都区法院
责任编辑:陈睿

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